Ⅱ. 분야별 정부지출의 선호 결정요인
1. 현황
현황에서는 우리나라 재정의 규모를 비교해 보고 정부지출의 구성, 분야 별 정부지출의 추이와 변화를 살펴보기로 한다. [그림 Ⅱ-1]은 OECD 국가의 GDP 대비 일반정부 수입, 1인당 재정수입, 1인당 실질 재정수입의 연평균 증가율을 보여주고, [그림 Ⅱ-2]는 각 항목의 지출 측면을 보여준다. 한국은 GDP 대비 정부수입 비중이 32.2%로 OECD 평균인 41.9%보다 약 10%p 낮 은 수준이다. 한국의 재정수입 규모는 미국, 호주, 일본과 비슷한데, 멕시코 와 미국 다음으로 세 번째로 낮은 수준이다. GDP 대비 정부수입 비중이 가 장 높은 국가는 노르웨이(57.3%)이고 가장 낮은 국가는 멕시코(22.7%)이다.
GDP 대비 정부지출 비중도 한국은 30.2%로 OECD 평균인 45.4%보다 약 15%p나 낮으며, OECD 국가들 중 두 번째로 낮다.
GDP 대비 정부지출 비중이 가장 높은 국가는 덴마크(57.6%)이고 가장 낮은 국가는 멕시코(22.8%)이다. 1인당 재정수입은 OECD 평균은 $15,141 PPP인데, 한국은 $9,582 PPP이고, 1인당 재정지출은 OECD 평균이 $16,240 PPP인데 한국은 $9,000 PPP에 불과하다. 이렇듯 한국의 재정수입과 재정지 출 규모는 작지만, 1인당 재정지출의 증가율은 6.1%로 지난 10년 동안 OECD 국가들 중 가장 높고(OECD 평균 2.2%), 1인당 재정지출 증가율은 5.0%로 두 번째로 높다(OECD 평균 1.2%). 종합해 보면, 한국의 재정 규모 는 아직 작지만, 매우 빠르게 증가하는 추세이다.
<표 Ⅱ-1>의 좌측 패널은 COFOG function으로 구분한 정부지출의 구성 (2011년 기준)을 제시하고 있다. 우리나라에서 정부의 재정지출 비중이 큰 항목은 경제성장(economic affairs) 20.1%, 교육 15.8%, 보건 15.2%, 정부행
정 15.2%이다. OECD 국가 평균은 복지지출이 35.6%로 가장 높고 보건 14.5%, 정부행정 13.6%, 교육 12.5% 순서이다.1) 다른 주요 국가들에서 정 부지출 비중의 크기가 큰 세 개 항목을 살펴보면, 일본의 경우 복지지출이 42.7%로 가장 높고, 보건 17.3%, 정부행정 11.0%이다. 북유럽 국가 중 스웨 덴을 살펴보면 복지지출 40.5%, 정부행정 14.4%, 보건 13.7%, 교육 13.3%이 다. 서유럽 국가 중 독일과 프랑스를 살펴보면, 독일은 복지지출 43.3%, 보 건 15.5%, 정부행정 13.6%이고, 프랑스는 복지지출 42.6%, 보건 14.7%, 정 부행정 11.5%이다.
1) [그림 Ⅱ-2]는 한국과 OECD 국가들의 항목별 정부지출 비중을 한눈에 보기 쉽게 비교할
[그림 Ⅱ-1] GDP 대비 일반정부 수입(2001, 2009, 2011년 비교)
출처: OECD, Government at a Glance 2013, 표 3.11 (p. 69)
[그림 Ⅱ-2] GDP 대비 일반정부 지출(2001, 2009, 2011년 비교)
출처: OECD, Government at a Glance 2013, 표 3.22 (p. 75)
이번에는 정부지출 항목별로 최대값과 최소값을 갖는 국가들을 살펴보면, 정부행정 지출 비중이 가장 높은 국가는 그리스 24.6%, 가장 낮은 국가는 에스토니아 8.4%이다. 국방지출 비중이 가장 높은 국가는 이스라엘 14.7%
이고, 가장 낮은 국가는 아이슬랜드 0.1%이다. 치안지출 비중이 가장 높은 국가는 슬로바키아 6.4%이고, 가장 낮은 국가는 덴마크 2.0%이다. 경제성장 관련 지출 비중이 가장 높은 국가는 아일랜드 16.4%이고, 가장 낮은 국가는 이스라엘 5.8%이다. 환경지출 비중이 가장 높은 국가는 네덜란드 3.3%이고, 가장 낮은 국가는 에스토니아 –0.9%이다. 주거와 도시 관련 지출 비중이 가 장 높은 국가는 터키 3.5%, 가장 낮은 국가는 그리스 0.4%이다. 보건지출 비중이 가장 높은 국가는 미국 21.4%, 가장 낮은 국가는 스위스 6.1%이다.
문화예술종교 관련 지출 비중이 가장 높은 국가는 아이슬란드 7.0%, 가장 낮은 국가는 미국 0.7%이다. 교육지출 비중이 가장 높은 국가는 스위스 17.9%, 가장 낮은 국가는 그리스 7.9%이다. 복지지출 비중이 가장 높은 국 가는 덴마크 43.8%, 가장 낮은 국가는 한국 13.1%이다.
<표 Ⅱ-1> 항목별 일반정부 지출과 지출 변화
(단위: %)
출처: OECD, Government at a Glance 2013, 표 3.25 (p. 77)
[그림 Ⅱ-3] 정부지출 대비 분야별 지출 비중(2011년)
(단위: %)
출처: OECD, Government at a Glance 2013, country fact sheet, Korea URL: http://www.oecd.org/gov/GAAG2013_CFS_KOR.pdf(접속일: 2015. 7. 6)
<표 Ⅱ-1>의 우측 패널은 2001년에서 2011년 사이 분야별 정부지출 비중 의 변화율을 나타낸다. 한국에서 지난 10년 사이 정부지출 비중이 가장 크 게 증가한 분야는 보건지출(4.2%p)이고, 그다음으로 크게 증가한 분야는 복 지지출(3.2%p)이다. 반면 한국에서 지난 10년간 가장 크게 감소한 분야는 경제성장(-3.2%p)이고 그다음은 교육지출(-2.2%p)과 국방지출(-1.9%p)이다.
OECD 국가에서는 재정지출 비중이 가장 크게 증가한 분야는 복지(2.0%p) 와 보건(1.2%p)이고, 가장 크게 감소한 분야는 일반행정(-1.1%p)과 경제성 장(-0.6%p), 국방과 주거·도시(-0.5%)이다.2) 종합해 보면, 지난 10년간 정 부지출 비중이 가장 크게 증가한 분야는 한국과 OECD 국가들 모두 복지지 출과 보건지출이고, 가장 크게 감소한 분야는 한국은 경제성장과 교육, OECD는 일반행정과 경제성장이다.
이러한 변화는 한국이 아직 성장 위주의 단계에 있지만 복지로 그 포커스 가 이동해가고 있음을 드러낸다. 2011년 기준 한국의 복지지출은 13.1%로 OECD 국가들 중 최저 수준이지만, 지난 10년간 증가폭이 가장 큰 분야가 보건과 복지지출이라는 통계는, 현재 복지지출 수준은 낮지만 향후 재정위 험을 초래할 가능성이 매우 큰 분야임을 시사한다. 앞으로 고령화가 심화되 고 국민연금 등 복지제도가 성숙해 가면 현행제도가 그대로 유지되더라도 인구구조 변화로 인한 자연증가가 예상되는 바, 복지 혜택을 계속 늘린다면 향후 복지지출이 감당하기 어려운 수준으로 증가할 것임을 주지해야 한다.
복지지출뿐만 아니라 향후 저출산 고령화 현상이 심화되면 보건지출 비중은 더욱 증가하고 교육지출 비중은 감소할 것으로 예측된다. 지난 10년간 지출 구성의 변화에서도 보건지출 증가율이 가장 높고, 교육지출 증가율은 두 번 째로 낮은데, 이는 이미 저출산 고령화 현상을 반영하기 시작한 것으로 유 추할 수 있다.
2) [그림 Ⅱ-3]은 한국과 OECD 국가들의 항목별 정부지출 비중 변화를 한눈에 보기 쉽게 비 교할 수 있도록 그래프로 제시하고 있다.
[그림 Ⅱ-4] 2001년과 2011년간 부문별 정부지출 구성의 변화
(단위: %)
출처: OECD, Government at a Glance 2013, 표 3.26(p. 77)을 그림으로 변환
지금까지 살펴본 OECD 분류 형태에서 보건지출은 건강보험 지출을 포함 한다. 그러나 한국에서는 건강보험을 통합재정의 범위에 포함시키지 않기 때문에 기획재정부의 재정통계는 건강보험을 포함하지 않고, 따라서 분야별 정부지출의 수치가 OECD 자료와 다르다. [그림 Ⅱ-5]에서 살펴보면 2015년 기준, 사회복지지출(28.0%)과 보건지출(2.8%)을 합하면 보건복지지출이 30.8%으로 분야별 정부지출 가운데 가장 높다. 두 번째로 비중이 높은 분야 는 교육지출(14.1%), 세 번째는 기타지출(12.7%)이다. 기타지출은 통신, 과 학기술, 예비비를 합한 값이다.
[그림 Ⅱ-5] 분야별 정부지출 비중(2015년)
(단위: %)
주: 1. 기타지출은 통신, 과학기술, 예비비의 합 (박승준 ․ 윤용준, 2013의 분류체계 이용) 2. SOC는 교통 및 물류, 국토 및 지역개발 지출의 합
출처: 기획재정부 홈페이지, 재정통계, 한눈에 보는 재정, 분야별 예산 현황
URL: http://www.openfiscaldata.go.kr/portal/theme/themeProfile2.do(접속일: 2015. 7. 8)
[그림 Ⅱ-6]에서는 2007년부터 2015년까지 분야별 정부지출 비중(%)의 추 이를 살펴보았다. 2007년부터 변함없이 비중이 가장 높은 분야는 보건복지 지출이다. 보건복지지출은 2007년 26%에서 2015년 31%로 꾸준히 증가하고 있다. 반면 지출 비중이 급속도로 감소한 분야는 일반공공행정지출인데 2007년 18%에서 2015년 7%로 절반 이상 감소하였다. 반대로 기타분야(통 신, 과학기술, 예비비)는 2007년 5%에서 2015년 13%로 2배 이상 크게 증가 하였다. 농림 수산 식품은 서서히 감소하고 있으며, 외교통일은 비중이 작지 만 서서히 증가하고 있다. 국방은 계속 10% 수준에서 변함이 없고, 공공질 서 안전, 환경, 문화 체육 관광은 비중이 매우 낮은 수준에서 유지되고 있 다. SOC(교통 및 물류, 국토 및 지역개발)와 산업 중소기업 에너지는 2009 년 잠시 증가하였으나 2015년까지 지속적으로 감소하고 있다. 분야별 정부 지출의 추세를 종합하면 보건복지지출이 증가하면서 경제성장 관련 분야와 일반공공행정 분야의 지출이 감소하고 있다.
[그림 Ⅱ-6] 분야별 재정지출 비중 추이(2007~2015년)
(단위: %)
출처: 기획재정부 홈페이지, 재정통계, 한눈에 보는 재정, 분야별 예산 현황
URL: http://www.openfiscaldata.go.kr/portal/theme/themeProfile2.do(접속일: 2015. 7. 9)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 SOC 7.77 7.48 8.67 8.58 7.91 7.10 7.11 6.66 6.61 산업·중소기업·
에너지 5.30 4.91 5.69 5.16 4.91 4.64 4.53 4.32 4.37 농림·수산·식품 6.71 6.36 5.88 5.89 5.71 5.57 5.38 5.27 5.14 보건·복지 25.90 26.31 26.25 27.75 27.95 28.47 28.48 29.91 30.82 교육 12.96 13.81 13.46 13.06 13.34 13.98 14.55 14.25 14.10 문화·체육·관광 1.21 1.23 1.22 1.33 1.36 1.41 1.47 1.52 1.63 환경 1.70 1.74 1.79 1.85 1.86 1.83 1.84 1.81 1.81 국방 10.07 10.08 9.74 9.89 9.98 9.83 9.74 9.76 9.79 외교·통일 1.03 1.10 1.04 1.14 2.14 2.16 2.10 2.08 2.01 공공질서·안전 4.60 4.53 4.33 4.42 4.42 4.46 4.39 4.44 4.51 일반공공행정 17.84 17.76 17.12 16.63 7.82 7.48 6.72 6.83 6.55 기타 4.90 4.71 4.80 4.29 12.59 13.08 13.68 13.14 12.65 총지출 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
<표 Ⅱ-2> 분야별 재정지출 추이(2007~2015년)
(단위: %)
출처: 기획재정부 홈페이지, 재정통계, 한눈에 보는 재정, 분야별 예산 현황