토지정책 다시보기 3
어려운 법률 용어의 정비
각종 법에서 규정하고 있는 법률 용어를 쉽게 이해 하기 어렵다는 문제도 지속적으로 지적되어온 문제 이다. 2021년 「어려운 법령용어 정비를 위한 80개 국 토교통부령 일부개정령」으로 어려운 한자어, 일본식 표현 등을 쉬운 표현으로 개정하여 법률에 대한 국 민의 이해와 접근 가능성을 높이는 작업이 추진되었 다. 예를 들어 절토(切土), 성토(盛土)를 ‘절토(땅깎 기) 또는 성토(흙쌓기)하는’(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」), ‘외자’를 ‘외국자 본’, ‘내자’를 ‘내국자본’(「산업입지 및 개발에 관한 법 률 시행규칙」), ‘대린벽(對隣壁)’을 ‘대린벽(對隣壁: 서 로 직각으로 교차되는 벽을 말한다)’(「건축물의 구조 기준 등에 관한 규칙」), ‘문주(門柱)’를 ‘문주(문기둥)’
(「공동주택관리법 시행규칙」)로 고치는 등 용어 표기 를 일괄해서 고치는 작업이 이루어졌다.
행위제한총괄표는 법령 개정 없이도 추진할 수 있 는 것으로 유관 법령과 조례에서 규정한 내용을 <표 1>과 같이 한 표에 구체적으로 명시함으로써, 민원인 이 별도의 법령 규정을 찾아보지 않더라도, 행위제 한총괄표만 보고 행위제한 내용을 쉽게 파악할 수 있 도록 하는 것이다.
행위제한의 표준화 추진
그동안 용도지역별 행위제한 내용의 표준화 필요성 이 제시되어 왔고(최혁재 1999), 토지이용규제법을 제정하면서 토지이용규제 전산화를 위한 행위제한 표준화 연구가 추진되었으나, 구체화되지 못했다.
이는 다층적 법체계의 행위제한 구조와 행위제한 내 용의 복잡성에 기인한다.
디지털플랫폼 정부를 구현하기 위해서는 정보화 시 대에 만들어졌던 데이터 생태계를 디지털 트윈 생태계 로 바꾸어, 데이터로 국토 변화를 읽고 모니터링하는 체제 구축이 필요하다(김대종 2022; 이영주 2022).
토지이용규제정보는 아직 아날로그적 정보화 수 준에 머물러 있다. 토지이용 관련 규제에서 사용하 는 법정 용어를 표준화하고 코드화하여 토지이용규 제의 투명성을 제고하여야 한다. 행위제한 내용의 표준화 작업은 용도지역별 토지이용 관련 용어의 유 형화, 행위제한 규정 방법 및 근거 규정의 위계 체계 등의 개선을 통해 추진할 수 있다. 행위제한 내용은
1. 건축할 수 있는 건축물
가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농어가주택(「농지법」 제32조제1항제3 호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택을 말한다. 이하 같다)
나.「건축법 시행령」 별표 1 제3호사목(공중화장실, 대피소, 그 밖에 이와 비슷한 것만 해당한다) 및 아목에 따른 제1종 근린생활시설
• 마을회관, 마을공동작업소, 마을공동구판장, 공중화장실, 대피소, 지역아동센터등 주민이 공동으로 이용하는 시설, 변전소, 도시가스배관시설, 통신용 시설(바닥면적 합계 1천제곱미터 미만), 정수장, 양수장 등 주민의 생활에 필요한 에너지공급·통신서비스제공이나 급수·배수와 관련된 시설 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 초등학교
라. 「건축법 시행령」 별표 1 제18호 가목의 창고(농업·임업·축산업·수산업용만 해당한다)
마. 「건축법 시행령」 별표 1 제21호 마목부터 사목까지의 규정에 따른 시설 및 같은 호 아목에 따른 시설 중 식물과 관련된 마목부터 사목까지의 규정에 따른 시설과 비슷한 것
• 축사, 가축시설, 도축장, 도계장, 작물 재배사, 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실 등 바. 「건축법 시행령」 별표 1 제25호의 발전시설
2. 도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설[같은 호 나
목, 사목(공중화장실, 대피소, 그 밖에 이와 비슷한 것만 해당한다) 및 아목은 제외한다]
• 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 식품·잡화·의류·완 구·서적·건축자재·의약품·의료기기 등 일용품을 판매하는 소매점으로서 같은 건축물
• 이용원, 미용원, 목욕장, 세탁소 등 사람의 위생관리나 의류 등을 세탁·수선하는 시설
(이하 생략)
나. 제2종 근린생활시설[같은 호 아목, 자목, 너목(농기계수리 시설은 제외한다), 더목 및 러목(안마시술소만 해당한다)은 제외한다]
• 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만의 공연장(극장, 영화관, 연 예장, 음악당, 서커스장, 비디오물감상실, 비디오물소극장 등)
• 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만의 종교집회장[교회, 성당, 사 찰, 기도원, 수도원, 수녀원, 제실(祭室), 사당 등])
• 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 미만의 자동차영업소
• 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만의 청소년게임제공업소, 복합 유통게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소, 가상현실체험 제공업소 등
(이하 생략)
타. 「건축법 시행령」 별표 1 제26호의 묘지관련시설
• 화장시설, 봉안당(종교시설에 해당하는 것은 제외)
• 묘지와 자연장지에 부수되는 건축물
• 동물화장시설, 동물건조장(乾燥葬)시설, 동물 전용 납골시설
(이하 생략)
주: 밑줄 친 부분은 건축법 시행령 별표 1의 해당 용도분류 규정 일부를 추려서 표기한 내용임.
자료: 국토계획법 시행령 [별표 21], 건축법 시행령 [별표 1]을 기초로 작성.
표 1 농림지역에서 건축할 수 있는 건축물(국토계획법 시행령 [별표 21])
토지정책 다시보기 3
국토계획법상의 용도지역 구분체계와 밀접하게 연 계되어 있다. 행위제한 내용의 표준화는 지난 호에서 검토한 용도지역 구분체계 개편과 함께 추진할 때 실 효성이 높아진다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(채미옥 2008a, pp.280-286; 2008b, pp.36-38).
첫째, 행위제한 내용은 금지, 또는 허가의 두 가 지 형태로 선명하게 개선하여 예외규정을 두지 않도 록 한다. 금지, 허용, 일정 조건을 부가하여 제한적 으로 허용하거나 금지하는 예외 규정이 많아 행위제 한 내용을 쉽게 파악하기 어렵다. 이는 행위제한 내 용을 표준화하기 어렵게 만드는 핵심 요인 중의 하 나이기도 하다. 단서 조항이나 예외규정을 사용하여 융통성을 부여하기보다는, 법규정 마련 당시 예상하 지 못하는 경우나 특별한 지역 사정이 있을 경우, 당 해 여건에 맞는 용도지역이나 용도지구 등을 세분해 서 지정하여 용도지역별 행위제한 내용을 선명하게 할 필요가 있다.
둘째, 규모 관련 행위제한 규정의 표준화가 필요하 다. 행위제한 내용에는 용도규제만이 아니라 용도와 규모를 결합하여 제한하는 경우가 많다. 국토계획법 령(건축법령 규정 포함), 산지관리법령1)이나 자연공 원법령2) 등 대부분의 토지이용규제 관련 법령에서는 앞의 <표 1>에서 보는 바와 같이 일정 규모 이하는 허 용되는 형태의 행위제한 내용이 많다.
규모에 따른 외부효과를 분석하여, 제한적으로 허 용되는 용도별 허용 규모를 표준화하여야 한다. 농 지나 산지, 자연생태환경이 민감한 지역에는 주변에 부정적인 영향을 미치는 용도는 규모에 관계없이 금
지하고, 일정 규모 이하의 시설이 필요한 지역은 별 도의 용도지역이나 지구를 지정해서 제한적인 지역 범위에서 허용하도록 한다. 이를 통해 용도지역별 행위제한의 선명성을 높이고 소규모 개발이 범 용도 지역으로 확산되어 난개발로 이어지는 문제를 방지 하여야 한다.
셋째, 법과 시행령에서는 허용하지 않고 지자체 도시계획조례에서 허용할 수 있거나, 시행령에서는 금지하지 않으나, 지자체 조례로 금지할 수 있는 형 태의 용도 규정도 개선될 필요가 있다. 시행령 규정 과 지자체 조례를 확인하는 과정에서 추가적으로 허 용되거나 금지되는 용도가 번복되어 최종적인 허용 과 금지 내용을 전문가도 인지하기 어려운 경우가 많 다. 지자체 특성에 따라 추가적으로 허용하거나 금지 할 용도는 조례에 별도로 규정할 것이 아니라, 당해 목적에 맞는 용도지역을 세분해서 지정하도록 한다.
넷째, 행위제한 내용을 표준화하기 위해서는 표준 화된 용어 규정이 필요하다. 건물의 ‘신축·개축·증 축’, ‘신축 또는 증축’, ‘신축·증축’, ‘농가주택’, ‘농어 민주택’, ‘농촌주택’, ‘토석의 채취’, ‘흙, 모래, 자갈, 돌 등의 채취’ 등과 같이 개별법에서 일정한 기준이 나 원칙 없이 필요에 따라 사용하는 용어를 하나로 통일해야 한다. 이를 통해 유사한 행위가 다른 코드 로 분류되는 문제를 시정하여야 한다.
다섯째, 모호한 용어로 서술되어 내용을 구체적으 로 파악하기 어려운 행위제한 규정을 구체화하여 당 해 용도지역에서 허용되는 것과 금지되는 것을 명확 히 알 수 있도록 개선할 필요가 있다. 예를 들어 자연 환경보전법, 자연공원법에서 규정하고 있는 ‘수위 또
1) 임업용산지에서의 행위제한도 부지면적 1만㎡ 미만의 임산물 생산시설 또는 집하시설, 부지면적 3천㎡ 미만의 임산물 가공 건조 보관시설, 부지면적 1천㎡ 미 만의 임업용기자재 보관시설 및 임산물 전시·판매시설등은 허용되는 것으로 규정(산지관리법).
2) 공원자연환경지구(자연공원법 시행령 제14조의3)에서 연면적 100㎡ 범위의 창고, 연면적 20㎡ 미만의 비주거용 농막, 연면적 600㎡ 이하이고 2층 이하인 농 산물·임산물·수산물 또는 축산물의 보관시설, 건조·포장 등의 가공시설 또는 판매시설 등 일정 규모 이하의 시설물은 허가.
는 수량에 증감을 가져오는 행위’, ‘하천 또는 호소(湖 沼)의 물높이나 수량(水量)을 늘거나 줄게 하는 행위’
등은 법 취지와 목적을 훼손하지 않는 범위에서, ‘지 하수 개발, 매립, 준설, 토석 채취’와 같은 수량에 증 감을 가져오는 행위를 구체적으로 명시하도록 한다.
여섯째, 상술한 관점과 기준을 통해 용도지역·지 구별 행위제한 내용을 분석하여 ‘표준화 가능’, ‘일부 가능’, ‘표준화 불가능’ 형태로 분류하도록 한다. ‘표 준화 가능’, ‘일부 가능’으로 분류된 사항을 중심으로 해서 용도지역 세분과 연계하여 표준화를 추진한다.
표준화하기 어려운 행위제한은 가급적 제한하고 주 관적 판단이 불가피할 경우 현재와 같이 서술형으로 하되, 별도로 분류해서 별도의 심의 및 허가과정에 서 처리하는 항목으로 규정하도록 한다.