오염원인자를 알 수 없거나 오염원인자에 의한 정화가 곤란하다고 인 정하는 경우에는 시 도지사 또는 시장 군수 구청장이 토양정화를 실시할 수 있다(제15조 제1항 내지 제3항).
물 질 1지역 2지역 3지역 카드뮴
구리 비소
12 450 75
30 1,500 150
180 6,000 600 로 ‘우려기준’은 이해당사자에게 중요한 의미를 가진다. 하지만 제5조 제2항은 관할 행정청의 토양오염 방지의무 및 실태조사를 위한 규정 으로서 ‘우려’를 규정하고 있어서 행정청의 행정권한의 행사에 있어서 상당한 재량이 주어질 수 있다. 단순히 행정청의 ‘우려’에 의해서 해 당 지역 또는 토양과 관련한 이해당사자에게 법령에 근거한 각종 조 치의 시행을 명령할 수 있도록 하는 것은 다시 생각해 볼 여지가 있 다. 오히려 법률 제5조 제2항을 단순히 ‘우려’라고 표현하는 것이 아 니라 ‘제4조의2에 따른 우려기준을 초과할 것으로 의심이 되는’으로 하여 요건을 보다 명확히 하는 것도 대안이 될 수 있다고 생각한다.
(2) 법률 제16조 ‘대책기준’의 명확성 정도 1) 내 용
법률 제16조는 대책기준에 대하여 우려기준을 초과하여 사람의 건강 및 재산과 동 식물의 생육에 지장을 주어서 토양오염에 대한 대책을 필요로 하는 토양오염의 기준이라고 정의하고 있다. 대책기준은 그 오 염의 정도가 심각하여 토지의 이용중지, 시설의 설치금지 등 규제조치 가 필요한 정도의 오염상태라고 한다. 우려기준과의 관계에서는 우려기 준은 대책기준의 약 40% 정도의 수준에 해당하는 것으로 보고 있다.51)
토양환경보전법 시행규칙이 정하고 있는 대책수준은 다음의 표와 같다(시행규칙 제20조, 별표 7).
[별표 7] <개정 2009.6.25>
토양오염대책기준(제20조 관련)
(단위 / )
51) 박종원, 앞의 논문, 157면.
물 질 1지역 2지역 3지역 수은
납 6가크롬 아연 니켈 불소
유기인화합물
폴리클로리네이티드비페닐 시안
페놀 벤젠 톨루엔 에틸벤젠 크실렌
석유계총탄화수소(TPH) 트리클로로에틸렌(TCE) 테트라클로로에틸렌(PCE) 벤조(a)피렌
12 600 15 900 300 800 -3 5 10 3 60 150 45 2,000 24 12 2
30 1,200 45 1,800 600 800 -12 5 10 3 60 150 45 2,400 24 12 6
60 2,100 120 5,000 1,500 2,000 -36 300 50 9 180 1,020 135 6,000 120 75 21 비고
1. 1지역 지적법 에 따른 지목이 전 답 과수원 목장용지 광천지 대( 지 적법 시행령 제5조제8호가목 중 주거의 용도로 사용되는 부지만 해당한다) 학교용지 구거(溝渠) 양어장 공원 사적지 묘지인 지역과 어린이놀이 시설 안전관리법 제2조제2호에 따른 어린이 놀이시설(실외에 설치된 경우에 만 적용한다) 부지
2. 2지역 지적법 에 따른 지목이 임야 염전 대(1지역에 해당하는 부지 외의 모든 대를 말한다) 창고용지 하천 유지 수도용지 체육용지 유원지 종 교용지 및 잡종지( 지적법 시행령 제5조제28호가목 또는 다목에 해당하는 부지만 해당한다)인 지역
3. 3지역 지적법 에 따른 지목이 공장용지 주차장 주유소용지 도로 철도 용지 제방 잡종지(2지역에 해당하는 부지 외의 모든 잡종지를 말한다)인 지역과 국방 군사시설 사업에 관한 법률 제2조제1항제1호부터 제5호까지 에서 규정한 국방 군사시설 부지
4. 벤조(a)피렌 항목은 유독물의 제조 및 저장시설과 폐침목을 사용한 지역(예 철도용지, 공원, 공장용지 및 하천 등)에만 적용한다.
2) ‘대책기준’의 효과
특정 지역 및 토양이 법률에 따라 ‘대책지역’으로 지정되면 해당 지 역 또는 토양과 관련한 이해당사자자는 자시의 권리행사에 상당한 지 장을 받게 된다. 따라서 환경부장관 또는 각급 지방자치단체의 장은
‘대책지역’지정을 하는 경우 상당한 주의를 요한다. 법률도 대책지역 지정과 관련하여 우려기준 초과지역에 대한 여러 조치들을 실시하는 것보다 엄격한 요건을 정하고 있다.
환경부장관 또는 각급 지방자치단체장이 특정 지역 및 토양에 대하 여 법령이 정하는 오염규제 기준(대책기준)을 초과하여 그 오염의 정 도가 심각하다고 판단하고 해당 지역을 대책지역으로 지정하면 토양 오염개선사업의 명령, 토지이용 등의 제한, 법률이 정하는 특정 투기 행위 등의 제한 및 금지 조치 등의 효과가 발생한다.
(3) 평 가
법률이 정하고 시행규칙에 위임한 ‘대책기준’은 수범자의 측면에서 해당 규범이 명령하는 바를 파악하는 데에 어려움이 없는 것으로 판 단된다. 법률은 같은 법률에서 ‘우려기준’과 대비하여 별도의 장을 편 성하여 ‘대책기준’ 및 그에 따른 조치 등을 규정하여 ‘우려기준’과의 혼동을 피하고 있다. 이를 통하여 수범자는 입법자가 이러한 기준을 구분하고 그에 따른 각각의 조치를 명령하는 취지를 이해할 수 있으 며, 위반의 효과 등에 대해서도 구분할 수 잇을 정도의 명확성을 갖 추었다고 판단된다.
또한 이 법률, 특히 대책기준을 초과하는 오염의 원인을 제공한 자, 기타 이해관계인들도 법률과 시행규칙이 정하고 있는 기준이 구체적 수치를 사용하여 상세히 나타나고 있어서 법률이 규제하는 기준을 회 피하거나 준수하는데 어려움이 없다.
3. 이해가능성
토양환경보전법 은 조문에 사용된 문법, 어법에서는 큰 문제는 보 이지 않고 있다. 특히, 이 법률의 규제 및 의무부과 등으로부터 직접 영향을 받는 수범자 집단의 관점에서 볼 때 이해가 어려운 전문용어 등은 보이지 않고 있다. 또한 법률이 위임규정을 통하여 시행령과 시 행규칙에서 법률의 의미내용을 표와 수치 등으로 다시 구체화하고 있 어서 이해관계자들이 해당 법률의 의미, 금지, 허가 등의 내용을 이해 하는 데에 어려움을 겪을 것으로 보이지는 아니 한다.
이 법률은 용어의 사용에 있어서 상대적으로 쉬운 언어를 사용하고 있다. 예를 든다면 특정토양오염관리대상시설의 설치자는 대통령령이 정하는 바에 따라 토양관련전문기관으로부터 당해 시설의 부지 및 그 주변지역에 대한 토양오염검사를 받도록 하고 있다(법류 제13조 제1 항). 이때 토양오염검사의 실시 대상을 규정하고 있는 같은 조의 제3 항은 토양오염검사는 토양오염도검사 및 누출검사로 구분하여 실시한 다. 다만, 누출검사는 저장시설 또는 배관이 “땅속에 묻혀 있거나 땅 에 붙어 있어 누출 여부를 눈으로 확인할 수 없는 시설”에 한하여 실 시한다(법률 제13조 제3항)고 하여 쉬운 용어로써 누구든지 그 내용을 쉽게 이해할 수 있도록 하고 있다.
그 밖에도 토양관련전문기관이 법령에 따라서 상시측정 토양오염 실태조사, 토양정밀조사를 위하여 필요한 경우에는 타인의 토지에 출 입할 수 있는 근거 규정을 두고 있다(법률 제8조). 이때 조사를 위하 여 조사대상 토지위에 놓여 있는 장애물에 대한 제거 또는 변경을 하 는데 이러한 내용도 피 조사대상 토지의 소유자 또는 이용토지의 이 해관계인이 그 내용을 쉽게 알 수 있는 표현을 사용하고 있다. 즉, 토 양정밀조사를 위하여 필요한 경우에는 소속 공무원 또는 직원으로 하 여금 타인의 토지에 출입하거나 그 “토지에 있는 나무 돌 흙 그 밖
의 장애물을 변경 또는 제거하게” 할 수 있다(법률 제8조)는 표현으로 개정가능하다.
. 비교법적 평가
1. 독일 연방토양보호법(Bundes-Bodenschutzgesetz; BBodSchG)
(1) 입법배경 및 제정과정
독일의 연방토양보호법은 물, 대기 등의 보호관련 법령보다 늦게 제 정이 되었다. 연방은 이미 1957년, 1974년에 각각 수자원관리법(Wasser-haushaltgesetz)과 대기 및 기타 이미시온의 보호에 관한 기본법(Bundes-immissiongesetz)을 제정하여 시행하고 있었다. 그러나 토양환경의 경우 는 그 보전의 중요성을 인식하고 있었음에도 불구하고 토양환경 보호 의 객체가 되는 토양을 구성하는 토지 등이 전통적으로 사유 재산권 으로 두텁게 보호되고 있었다는 점, 토양환경 보호는 상당한 정도의 재 산권 재한이 수반된다는 점 등으로 인하여 토양환경 보전을 위한 법 률의 제정은 상당한 진통을 겪었다.52)
연방토양보호법은 이미 1971년 연방정부의 환경계획프로그램에 중 요 환경정책의 과제로 제기되어 지속적인 연구가 이루어졌다. 1980년 대에는 연방정부와 주 정부가 공통으로 ‘연방정부의 토양보전의 구상’
(1985)이라는 보고서를 연방의회에 제출하였다. 이후 연방정부는 연방 의회에 환경문제전문가 위원회가 작성한 ‘오염부지 특별의견서’를 제 출하였다(1990). 1991년에는 연립여당이 토양환경보전법 제정에 관한 합 의를 하였고, 1996년 9월에 들어서 연방정부가 토양보전법안을 의회에 제출하기에 이르렀다. 연방 의회는 제출된 법안에 대한 논의 끝에 토양 보호법을 제정하였다(1998). 이후 2004년에도 한차례의 개정이 있었다.53)
52) 김명용, 앞의 글, 4면 참조.
53) 독일의 현행 토양보호법은 2004년 개정된 법률을 말한다.
(2) 주요 내용
독일의 연방토양보호법은 총 5개의 장 26개 조항으로 구성되어 있 다. 총칙 규정에 해당하는 제1장은 제1조에서 이 법률의 목적과 원칙 을 규정하고 있다. 독일의 토양보호법은 토양기능을 지속적으로 확보 또는 회복하는 것을 목적으로 하고 있다. 그와 더불어 유해한 토양의 변질을 방지하고 토양과 오염부지(Altlasten) 및 이에 의해서 발생한 수 역의 오염을 정화하고 토양에 미치는 유해한 영향에 대한 사전예방을 목적으로 한다. 토양에 미치는 영향과 관련하여 토양의 자연적 기능에 대한 침해 및 자연 및 문화사적 기록으로서의 토양의 기능에 대한 침 해를 가능한 한 방지하고 함을 그 목적으로 하고 있다(§ 1 BBodSchG).
이 법률은 토양을 지하수 및 하상(Gewässerbetten)을 제외한 액체구 성 부분(침니 등, Bodenlösung)과 가스형태의 토양 구성부분(Bodenluft)을 포함하는 것으로서 § 2조 Abs. 2에서 열거하고 있는 토양기능을 행사 하는 지각의 상층부라고 정의하고 있다. 독일 연방토양보호법은 그 적 용범위를 유해한 토양변질 및 오염토지에 적용이 된다. 이 법률은 입 법목적을 달성하기 위하여 우선 토지에 영향을 줄 수 있는 모든 자에 대하여 위험방지의무를 부과하고 있다(§ 4 Abs. 1 BBodSchG). 이러한 위험방지의무는 원인자 책임의 원칙을 배경으로 하고 있다고 한다.54) 같은 조 제1항이 일반적인 위험방지의무에 관한 규정인 반면에 제2항 은 토지소유자 및 토지에 대한 사실상의 권리를 가진 자에 대하여 방 지조치의무를 부과하고 있다. 또한 일정한 범위에 속하는 자는 정화 의무를 부담한다. 즉, 토지의 유해한 변경 또는 오염토지의 원인자 및 포괄적 권리의 승계자, 토지소유자, 일정 토지에 대한 사실상의 권리 를 가진 자는 해당 토지에 대한 정화의무를 부담하며, 이러한 위험 및 오염 발생의 장기적 방지를 위한 보전조치 및 제한조치를 행할 의
54) 김명용, 앞의 글, 8면.
무를 부담한다(§ 4 Abs. 3 BBodSchG). 그 밖에도 이 법률 제7조는 이미 발생한 유해한 토양변질의 정화를 위한 토양보호 전략과 장래 발생할 수 있는 유해한 토양변질의 방지와 경감을 위한 일반적 행동의무를 규 정한 제4조를 보충하는 조항이다. 즉, 특정 토지와 관련하여 해당 토 지에 대한 권리자, 토양변경에 영향을 미칠 가능성이 있는 사업을 하 거나 하려는 사람 등 일정한 범위의 사람들에게 발생할 수 있는 토양 의 유해한 변질의 발생을 방지하기위한 예방조치를 할 의무를 부과하 고 있다(§ 7 BBodSchG).
이 법률은 토양기능의 회복을 위한 근거 규정으로써 더 이상 이용 되지 않는 토지에 대하여 일정한 청문절차를 거친 뒤 해당 토지소유 자에게 포장을 제거할 것을 명할 수 있는 조항을 두고 있다(§ 5 Abs.
1 BBodSchG). 이 조항의 의미는 인간의 필요에 따라 일정부분의 토지 를 포장함으로서 토양이 본래의 기능을 다하지 못하고 있으나, 그 이 용이 더 이상 필요 없게 된 경우 해당 토지를 덮고 있는 포장을 제거 하여 줌으로서 토양의 본래 기능을 회복시키고자 하는 것을 목적으로 하고 있다. 미국의 브라운필드법과 유사한 효과를 기대하고 있는 것 으로 판단된다.
오염부지(Altlasten)에 대한 규정을 제3장에서 특별히 자세히 규정하 고 있다. 오염부지라 함은 인간의 활동에 의해서 야기된 건강 및 환 경유해적인 토양이나 지하수의 변경상태를 말한다. 연방토양보호법은 오염부지에 대하여 사용이 중지된 폐기물처리시설 및 폐기물을 처리 보관하고 있는 부지(§ 2 Abs. 5. Nr. 1. BBodSchG)와 더 이상 사용되지 않고 있는 시설부지 및 환경유해적인 물질을 처리하였던 부지(§ 2 Abs.
5. Nr. 2. BBodSchG)라고 정의하고 있다. 각 주는 이러한 오염부지 및 오염의심이 있는 부지에 대한 파악에 관하여 규정할 수 있다.
오염부지에 대한 정화책임자는 해당부지와 관련한 정보를 제공하여 야 하며 관할 행정청은 해당 오염부지에 대한 정화계획을 수립하거나
전문가에게 수립 및 보충을 하게 할 수 있다(§§ 13, 14 BBodSchG). 오 염부지 또는 오염부지로 의심되는 부지에 대하여 관할 행정청은 필요 한 한 감시를 하여야 한다.
제4장은 농업상 토지이용에 관한 규정이다. 농업을 영위할 목적으로 토양을 이용하는 경우에는 선량하고 전문적인 직업행사의 원칙(Gute fachliche Praxis)이 적용됨을 규정하고 있다(§ 17 BBodSchG). 농업에서 의 토양이용과 관련한 선량하고 전문적인 직업행사는 토양의 비옥함 과 자연자원으로서의 경작능력의 지속적인 보장을 의미한다(§ 17 Abs.
2. BBodSchG).
(3) 토양환경관련 기준 1) 조사기준(Prüfwerte)
연방토양보호법 제8조 제1항 제2문 제1호는 토양환경 관련 조사기 준에 대한 근거이다. 조사기준은 조사기준에의 도달이 개별조사의 필 요성을 지시하며, 그리고 조사기준 초과의 경우 유해한 토양변질 또 는 오염토양이 존재하는지를 토지이용의 고려 하에 개별적 사안과 관 련한 조사를 실시 확정되어야 하는 부하수치라고 정의하고 있다. 제 8조 제1항 제2문 제1호에 의하면 조사기준의 초과는 조사의무의 발동 을 지시한다. 또한 제9조 제1항 제2문의 당위규정(Soll-Vorschrift)으로 부터 발생하는 것과 같은 관청의 조사는 모든 사안에 있어서 의무적 인 것이 아니라, 원칙으로서 의미를 가지는 것이다. 인체 위해성에 근 거한 기준 (조사기준)은 다시 부지 용도에 따라 놀이터, 주거지, 공원
레크리에이션 용지 및 산업 상업용지의 4가지로 분류된다.
조사기준은 토양의 위해성이나 오염토양으로서의 가능성에 대한 판 단기준으로서, 결과에 따라 추가적인 정밀조사의 여부를 결정한다.