토양오염대책법은 토양오염의 조사를 하는 계기로서 2가지 경우를 규정하고 있다. 첫째, 수질오탁방지법 (1970년 법률 제138호)이 정하는
62) 제154회 국회중의원환경위원회의록 제7호 2002 4월 5일 pp.25-26; 제154회 국회 참의원환경위원회회의록 제13호 2002년 5월 21일 pp.20-21.
63) 휘발성유기화합물 11물질(트리클로로에틸렌 등), 중금속 등 9물질(연, 비소 등), 농약 등 5물질.
64) 토양에 물을 첨가한 경우에 용출하는 특정 유해 물질의 양에 관한 기준(예 Lead - 0.01mg / l 이하).
65) 토양에 포함된 유해 물질의 양에 관한 기준(예 납 150mg/kg 이하).
특정시설 가운데, 특정유해물질 사용 등의 시설(이하 유해물질사용특 정시설 )의 사용 폐지시이다. 계속적으로 공장 등의 부지로서 이용할 수 있을 경우 등, 토지이용의 예정에서 보면 건강피해의 우려가 없으 면 도도부현 지사가 확인한 경우에는 조사가 유예된다. 또한 법 시행 전에 사용이 폐지된 유해물질사용특정시설에 관련된 공장 등의 부지 였던 토지는 대상이 아니다(부칙 제3조). 또 하나는, 토양오염에 의해 사람의 건강피해가 발생할 우려가 있는 때에는 도도부현 지사가 토양 오염의 상황에 대해서 조사를 명할 수 있다(제4조 제1항). 어느 쪽이 나 조사의무가 부과되는 것은 토지소유자 등이며, 조사는 환경부 장 관의 지정을 받은 사람(이하 [지정조사기관])이 한다.
법에 근거하는 조사의 결과 지정기준(토양용출량 기준 및 토양함유 량 기준)에 적합하지 않을 경우 도도부현 지사는 그 구역을 지정 구 역으로 지정 공시하고(제5조), 지정 구역 대장에 기재해서 공중에게 열람한다(제6조). 자발적인 조사나 지방공공단체의 조례 등에 근거하는 조사에 의해 토양오염이 판명된 토지는 지정 구역에는 지정되지 않는 다.66) 지정 구역에 있어서 오염의 제거를 할 경우에는 지정 구역의 지정은 해제된다(제5조 제4항).
지정구역에 있어서 토지의 형질변경67)을 하려고 하는 자는 사전에 도도부현 지사에게 신고해야 한다(제9조). 사람의 출입이나 주변에서의 지하수 음용의 경우 등 건강피해가 발생할 우려가 있는 때에는 도도 부현 지사가 토지의 소유자 등 또는 오염원인자68)에 대해 오염 제거 등의 조치 실시를 명할 수 있다(제7조). 한편, 건강피해를 방지하는 방
66) 토양환경법령연구회 전게 각주1, p.84. 특히 자발적인 조사에서는 오염판명 후 대 응에 아무런 규제가 없다.
67) 토양의 형상이나 성질의 변화이고, 예들 들면 택지조성, 토지의 굴삭, 토양채취 등의 행위 등을 말한다.
68) 오염원인자가 분명하고 오염제거 등의 조치를 강구하는 것이 상당하다고 인정되 면 이것에 대해 토지 소유자 등이 이의가 없는 경우 오염원인자가 오염의 제거 등 조치의 실시를 명할 수 있다.
법에는 토양오염의 제거와 섭취 경로의 차단이 있지만, 동법에서는 통상 오염의 제거까지 요구하는 것은 아니고, 토양오염 상태 마다 원 칙적으로 강구해야할 조치를 정하고 있다.
(3) 2009년 개정안의 주요내용 1) 개정의 배경
중앙환경심의회 회장으로부터 환경대신에게 이후의 토양오염대책의 실제에 대하여 에 대한 답신이 이루어져, 그 가운데 토양오염 상황 의 파악을 위한 제도의 확충, 규제대상 구역의 분류 등에 따라 강 구하여야 하는 조치의 명확화, 오염토양의 적정처리의 확보 등에 대하여 지적을 받은 것을 반영하여 2009년 토양오염대책법 개정안이 제출되었다.
그 주된 내용은 토양오염의 미연방지 조치의 검토, 오염토양의 적정 처리 방향에 관한 검토, 토양오염에 의한 생활환경과 생태계에 미치 는 영향, 유류 등의 특정 유해 물질 이외의 물질에 의한 오염 실태의 파악 등에 대한 과학적 지견(식견)의 집적 및 토양오염대책법의 시행 후 10년이 지난 시점에서의 검토를 위한 것이다.
2) 법률안의 개요
토양오염상황의 파악을 위한 제도의 확충
면적이 일정규모 이상인 토지의 형질변경을 하고자 하는 자는 도도 부현 지사에게 신고하도록 하고, 도도부현지사는 해당 토지가 토양오 염의 우려가 있는 토지라고 인정하는 때에는 해당 토지의 소유자 등 에 대하여 토양오염상황조사를 명하는 것으로 한다.
토지의 소유자 등은 법 규정에 의하지 않은 조사에 의해 토양오염 을 발견한 경우에는 도도부현 지사에 대하여 지정을 하도록 신청할
수 있도록 한다.
규제대상구역의 분류 등에 따라 강구하여야 하는 조치내용의 명확화
도도부현 지사는 토양의 특정유해물질에 의한 오염상태가 기준에 적 합하지 않은 토지에 대하여, 오염에 의한 건강침해가 발생할 우려의 유무에 따라서 조치실시구역 또는 형질변경신고구역으로 지정함과 동 시에, 전자에 대해서는 해당 토지의 소유자 등에 대하여 건강피해의 방지를 위한 조치를 강구할 것을 지시하는 것으로 한다.
오염토양의 적정처리의 확보
오염토양을 조치실시구역 등 밖으로 반출하고자 하는 자에 대하여 도도부현 지사에 대한 사전신고, 오염토양의 운반에 관한 기준의 준 수, 오염토양처리업의 허가를 받은 자에 대한 오염토양처리의 위탁 등을 의무화하도록 한다.
오염토양처리업에 대하여 허가 제도를 신설하는 것으로 한다.
기 타
지정조사기관 지정의 갱신제도 등을 신설하는 것으로 한다.
(4) 시사점
2009년 토양오염대책법의 개정과 관련하여 주요한 이슈가 되었던 부분을 정리하여 보면 다음과 같다. 첫째 토양오염의 가능성이 있는 토지라도 조사가 행하여지지 않을 우려가 있으며, 또한 조사 방법 등 에 대해서 행정이 체크하는 구조가 없는 것, 둘째, 오염에 관한 정보 가 공개되지 않고 장래적인 관리가 담보되지 않는 것, 셋째, 토양오염 지의 형질변경에 의해 오염이 확산되거나 반출되는 오염 토양이 부적 정하게 처리될 우려가 있는 것, 넷째, 사람의 건강피해 방지를 위해
필요한 대책을 강구할 수 없을 우려가 있는 것 등이 그것이다. 이러 한 쟁점들은 개정안에 거의 반영되었다. 토양오염의 가능성이 있는 토지라도 조사가 행해지지 아니할 가능성을 방지하기 위하여 일정규 모이상의 토지의 형질 변경시에 토지이용의 이력 등을 조사하고 토양 오염의 가능성이 높을 경우에는 형질변경을 행하는 부분에 대해서 토 양오염조사를 하도록 하는 방식으로 해결하고 있다. 또한 오염토양의 적정한 처리를 위하여 오염토양의 반출을 억제하기 위하여 명확하게 위치를 부여하고, 운반 보관 처분 등의 각 단계에서 지켜야 할 기 준을 규정하고 오염토양의 적정한 처리를 의무화하며, 반출오염토양관 리표를 이용하여 적정 처리를 확인하도록 법으로 규정하고, 부적정한 처리가 행해졌을 경우 적정한 처리를 하도록 명할 수 있게 개선되어야 한다는 검토의견이 제시되었다. 또한, 지정구역 밖에서 반출되는 오염 토양은 법의 규제대상구역의 확대를 함께 고려해야 함도 지적되었다.
지정조사기관의 지정 관련 갱신제도를 도입하는 것은 토양오염에 대한 조사를 명확하고 확실하게 하도록 하기 위한 방안으로 제시되었 다. 이를 위하여 지정요건으로서 관리자 자격시험의 합격자이거나 지 정된 갱신제도를 도입하는 방안이 제시되었다.
일본의 토양오염대책법과 관련하여 오염가능성이 있는 토지에 대하 여 조사가 행해지지 않는 경우에 대한 대책, 토지소유자의 자발적인 조사에서 오염이 발생한 경우 이러한 오염이 공개될 수 있도록 하는 규제, 조사결과의 신뢰성을 확보하기 위한 방안 및 토양오염대책기금 에 대한 것은 우리나라의 토양환경보전법 의 개정시 반영가능성을 검 토하여야 할 부분이라고 본다.
. 규범평가 소결
우리나라의 토양환경보전법 은 환경보호법이 매체별 규제로 전환 되면서 1995년 제정되어 현재에 이르고 있다. 토양환경보전법 의 목
적이 헌법 제35조의 환경권을 구체화 하는 다른 환경보전 법률과 마 찬가지로 토양오염으로부터 국민의 건강과 환경상의 위해를 방지하여 궁극적으로 국민의 건강하고 쾌적한 삶의 보장이므로 이 법률의 입법 평가의 출발점은 이 법률이 구체적으로 헌법이 요구하는 기본적 요청 을 담고 있는 지이다.
따라서 토양환경보전법 에 대한 입법평가의 출발점은 이 법률의 수 권규범인 헌법적 적합성에 대한 평가가 된다. 헌법적 적합성 평가는 결국 입법평가에서의 규범적 평가영역에서 이루어지는 체계정당성에 대한 평가가 될 것이다. 이 법률은 목적 규정과 해당 목적을 구체화 하는 가운데 헌법적 적합성을 충족하고 있는 것으로 판단된다.
다른 법률과의 관계, 특히 매체별 환경보전법 등과의 관계에서도 규 범전체 조문간의 충돌 및 중복은 수용가능한 정도이다. 다만, 각 법률 에 설치하고 있는 검사기관, 정화책임자 등과 관련한 규정들은 상호 유사한 기능 및 조직 등과 함께 정리하는 것이 규범의 간결성을 확보 하는데 도움이 될 것으로 판단한다.
토양환경보전법 은 토양오염을 방지하고 이미 오염된 경우에는 원 상회복을 위한 정화조치 등을 주요 내용으로 하고 있다. 오염방지 및 처리대책으로서 토양환경보전법 은 ‘우려기준’ 및 ‘대책기준’ 등을 설 정하여 관리하고 있다. 우려기준과 대책기준의 구체적인 내용을 법률 이 시행규칙에 위임하고 있어서 이 법률 시행규칙 표에 각각 구체적인 오염물질 및 허용기준 등이 자세히 적시되어 있다. 표의 내용 그자체 로서는 명확성이나 이해의 용이성에는 문제가 없다. 다만, 법률 다른 조항들에 ‘우려’되는 경우 등이 규정되어 있는데 이때의 ‘우려’와 ‘우 려기준’간의 조문간 보다 세밀한 구분이 필요할 것으로 판단된다.
표의 경우에도 입법목적의 지속적인 유지(효과의 유지)를 위해서는 해당 표에 적시된 구체적인 유해물질과 정도가 여전히 입법목적을 달 성하는데 적절한지, 입법 환경의 변화에 따라 조정은 필요 없는지에
대한 면밀한 관찰과 평가가 있어야 할 것이다. 규범의 생명력은 결국 은 수범자의 자발적 준수의지의 확보와 유지에 있다.
독일 및 미국 등 각국도 환경보전의 중요성에 대하여 인식하고 이 미 오래전부터 입법적 대응을 하여왔다. 다만, 각국의 환경 및 환경보 전에 대한 인식의 차이, 국가별 환경의 차이 등으로 인하여 입법 간 에 차이가 있다. 그러나 대체적으로 환경법상의 책임원칙인 무과실책 임 등은 동일하게 관철되고 있으며, 원인자가 책임을 부담한다는 원 칙도 동일하다. 환경보전을 위한 오염원인제공자 및 해당 오염부지를 소유하거나 관리하는 자에 대한 책임부과가 법 감정에 부합한다는 것 에는 동의할 수 있다. 그러나 그러한 책임의 부과(피해배상, 정화책임 등)가 그들에게 지나친 비용과 부담으로 작용하여 현실적으로 부담하 지 못한다면 이러한 책임을 회피하려는 시도가 상당수 나타난다는 것 이 경험적으로 보여지고 있다. 규범이 이상적인 높이만을 설정하고 수 범자의 법감정 및 법현실을 외면하게 되면 해당 법률의 목적의 실현 은 어려워질 것이다. 환경보전은 현대 국가에서 중요한 국가목표 중 의 하나이다. 입법자는 이러한 국가목표를 입법을 통하여 방향과 구 체적인 방법을 제시하여야 한다. 입법자가 입법을 하는 경우에는 이러 한 국가목표와 국가목표를 현실적으로 달성할 수 있는 법 현실을 함 께 살펴야 한다. 미국의 CERCLA가 보여준 경험과 이에 따라 등장한 브라운필드법이 하나의 좋은 예가 될 것이다.
하지만, 이러한 주장이 입법자가 언제나 수범자의 상태, 해당국가의 입법현실을 더욱 고려하여 지켜질 수 있는 정도만을 법률로서 제정하 여야 한다는 의미는 아니다. 국가나 사회가 어떠한 영역에서 해당 영 역을 규제하는 법률이 없어도 자율적 규제를 통하여 유지될 수 있다 면 입법자가 해당 영역에 발을 넣을 필요는 없다. 입법자의 개입은 입 법을 통해서만이 해당 영역에서의 질서가 유지될 수 있을 때까지 자