2.1. 개요와 배경
○ 유제품 분쟁사건을 요약하면 <표 3-4>과 같음.
9 2006년 설탕개혁에 관한 자세한 사항은 제4장에서 다룸.
- 이 분쟁은 미국과 뉴질랜드가 각각 캐나다의 정책에 대해 제소한 사건이 1994 GATT협정: X, XI, XIII
수입허가협정: 2
○ 1995년에 캐나다는 이중 가격체제(two-tier pricing system)를 도입하였는데, 이에 따라 가공업체는 국내시장에서 사용되는 우유의 가격은 높게 지급하는
금이 되고, 과잉생산의 경우 쿼터 이상의 생산물량에 대해 매기는 부과 금(levy)이 위약금임.
○ 쿼터 생산물량과 쿼터 이상의 생산물량에 대해 매겨진 부과금은 수출보조 로 생산자에게 지급됨.
- 이러한 부과금은 수출을 전제로 공여되는 지급(payment) 또는 수출환급 (export refund)이라고 할 수 있음.
- 부과금은 결국 소비자가 지급하는 가격과 생산자가 수취하는 가격 사이 에 격차를 창출함.
○ 1995년에 농업협정이 이행되기 시작함에 따라 캐나다는 국내보조와 수출보 조 감축의 일환으로 낙농정책 개혁을 단행함.
- 생산 쿼터는 유지함.
- 생산자가 공여하는 수출보조를 철폐함.
- 특별 우유등급제(Special Milk Classes Scheme: SMCS)를 도입함.
○ 우유등급제(SMCS) 아래 우유는 5등급으로 분류되는데, WTO 분쟁 대상 우 유는 5등급(Class V)임.
- Class V 중 (a), (b), (c)는 세계가격으로 판매되어 통합되는(pooling) 일부 국내용 및 모든 수출용 우유임.
- Class V 중 (d)는 쿼터 생산물량 중 수출되는 것으로 수익이 국내 판매수 익과 통합되는 우유임.
- Class V중 (e)는 가격 통합이 없이 한계 생산 비용이 세계가격과 같은 수준에서 수출되는 쿼터 이상의 모든 우유임.
○ Class V 우유는 협상된 가격에 판매되거나 미국의 산업용 우유에 기초한 공식에 따라 가격이 산정됨.
- WTO 분쟁에서 초점이 된 우유는 Class V 중 (d)와 (e)로 주로 미국과
영국에 수출되는 치즈와 건조우유로 국내시장에서 초과 공급된 것임.
○ Class V 우유가 전체 우유에서 차지하는 비중은 15% 정도이며, 이 가운데 특히 (d)와 (e)는 10% 가량임<표3-5>.
표 3-5. 캐나다의 Class V 우유가 전체에서 차지하는 비중(%)
연 도 Class V Class V 중 (d)와 (e)
1997～98 15.3 10.8
1998～99 12.4 8.1
1999～2000 15.7 10.5
평균 14.5 9.8
자료: 캐나다 낙농정보센터. <http://www.dairyinfo.gc.ca/>.
2.2. 주요 분쟁내용
○ 1997년 12월에 미국과 뉴질랜드는 캐나다가 농업협정과 1994년 GATT 협 정을 위반하였다고 제소함.
○ 제소국은 캐나다의 SMCS가 농업협정 제9조에 부합한 수출보조라 하더라 도 감축대상으로 포함되어 이행되었어야 하며, 그렇지 않을 경우 금지된 보 조라고 주장함.
○ 캐나다는 SMCS가 생산자에게 이익을 공여하지 않으므로 보조 및 상계조치 협정(SCM)의 제1조가 정의한 보조(benefit to be conferred)에 해당하지 않 는다고 반박하고, 이에 따라 수출보조가 아니라고 주장함.
- SMCS가 정부예산 아래 집행되는 것이 아니므로 농업협정 제9조의 수출 보조가 아니라고 주장함.
- 캐나다 낙농위원회(CDC)는 정부기관(governmental agency)이 아니고,
단지 정부가 그 조직의 틀을 제공했다고 밝힘.
○ 다른 쟁점은 지급(payment)이 설정되었는지, 설정되었다면 그 자금원이 무 엇인지에 관한 것임.
- 제소국도 캐나다 정부의 자금이 직접 개입되지 않았다는 점을 인정하였 으나, CDC가 우유 생산에 독점을 행사하면서 Class V의 (d)와 (e)에 간 접적으로 수출보조를 제공하였다고 지적함.
- 또한, 수출보조가 수익을 통합해 높은 국내가격의 형태로 생산자에게 제공하는 정부 조치에 의한 결과라고 지적됨.
○ 첫 번째 패널 판결 이후 캐나다는 개혁조치를 단행했으나, 이에 만족하지 못한 제소국들은 제1차 소송과 같은 의제에다가 국내 쿼터 생산에서 창출 되는 수출보조 곧 교차보조(cross-subsidization) 문제를 추가로 제기함.10
- 교차보조란 용어는 사실상 1999년 패널 보고서 각주에 처음으로 등장하 였으며, WTO 법에 공식적으로 정의되거나 회원국 간에 합의된 내용은 없음.
- 캐나다의 낙농정책은 교차보조를 초래하는 ① 쿼터 생산 아래 쿼터 이 상으로 생산된 물량을 세계가격으로 수출하는 경우, ② 수익 통합조치 를 이행하는 경우를 동시에 채택하고 있음.
○ 캐나다는 교차보조가 낯선 개념이고 정확한 정의가 가능하지 않다는 점을 들어 다시 불복하고 제소함.
10 제1차 WTO 판결 이후 캐나다는 민간부문이 가공용 우유의 판매와 수출을 협상 하도록 정책을 개혁하였고, Class V 중 (d)를 수출보조 감축의무에 맞춰 이행하도 록 함.
2.3. 주요 평결내용
○ WTO 패널과 상소기구는 캐나다 정부가 국내 우유의 공급과 관리를 통제함 으로써 보조 없이 자유롭게 수출되는 우유(unsubsidized, freely sold, milk for export: CEM)에 대한 간접 지원효과를 초래하여 생산비용보다 낮은 가 격으로 수출될 수 있도록 하였다고 판시함.
○ WTO가 확인한 캐나다 정부의 조치(government action)는 다음과 같음 (WTO 2001).
① 국내가격의 고정을 통한 생산자 보조
② 쿼터를 통해 공급량을 조절함으로써 높은 보조가격 유지
③ CEM을 수출이 아니라 국내 판매용으로 전환할 경우 위약금 부과
④ 모든 국내 판매액에서 창출된 수익을 통합해 생산자들에게 배분
⑤ 수입관세를 부과하여 국내시장 보호
○ WTO는 이상과 같은 정부 조치가 국내 판매가격을 높게 형성하도록 하였 고, 이로써 많은 생산자들이 국내시장의 고정비용을 충당하여 생산비용 이 하의 낮은 가격으로 수출할 수 있도록 한 것으로 해석함.
- 이에 따라 패널과 상소기구는 국내시장에서 정부의 조치가 CEM 판매 에 대한 보조를 공여한 것으로 농업협정 제10조 3항을 위반하였다고 판 정함.
○ 패널은 캐나다 낙농위원회(CDC)가 1994년 GATT 협정 제17조에 따라 국영 무역업체(State Trading Enterprise: STE)로 통보되었기 때문에 정부기관이 라고 판시함.
○ 패널은 Class V 중 (d)와 (e)는 수출보조인 반면에 (a), (b), (c)는 가공업체가 국내 시장용으로 접근할 수 있고 수출을 전제로 한 것이 아니므로 수출보조
가 아니라고 평가함.
- WTO는 수출을 전제로 제공되는 이러한 보조가 생산자가 포기한 수익 (forgo revenue)에 해당하므로 생산자가 충당한 수출보조라고 명시함.
- Kropp et al.(2009)은 WTO의 판결처럼 생산자가 제공하는 수출보조가 아니라 높은 소비자 가격에 의해 제공되는 보조라고 밝히고, Class V 중 (a), (b), (c)도 일부 물량이 세계가격으로 국내에 판매된다 하더라도 수익 통합에 의해 보조되므로 수출보조라고 주장함.
○ 제2차 패널은 교차보조가 지급되었음을 확인하고 농업협정 제9조 1항(c)의 위반을 판정함.
- 이 밖에도 수출을 전제로 한 보조란 점에서 농업협정 제9조 1항(a), 보조 의 구조 측면에서 제9조와 제10조 위반 등을 결정함.
○ 상소기구도 교차보조에 관한 패널의 결정을 지지하면서 농업협정 제3조, 제 8조, 제9조 위반 의견을 냄.
- 이러한 상소기구의 판결은 WTO 분쟁에서 교차보조의 개념을 사용하여 적법성을 가늠하는 첫 사례로 평가됨.
2.4. 시사점
○ WTO의 판결처럼 캐나다의 수익 통합조치(revenue pooling)는 수출보조로 서 교차보조를 초래할 뿐만 아니라 조세로 부담하는 보조의 경우보다 더 큰 왜곡효과를 창출함.
○ <그림 3-3>에서 주어진 수요(D1) 아래 조세로 조달하는 수출보조(Pb-Pw)가 제공되면 소비자 가격은 Pb에서 생산자 가격과 일치하며, 수출은 X1이 됨.
- 이 때 무역왜곡(X1-X0)은 소비의 감소(C1-C2)와 생산의 증대(Q2-Q1)로
구성됨.
○ 만약 소비자 가격이 Pd로 고정되면, 소비는 C’1이 되고 나머지 생산량은 세 계가격으로 수출되어 초과 공급곡선은 ES2가 됨.
- 생산자는 통합된 가격을 수취하게 되어 평균 수익(Average Revenue:
AR)과 한계비용(S)이 일치하는 Q2를 생산함.
그림 3-3. 수익 통합조치의 교차보조 효과
자료: Kropp et al.(2009).
○ 수출(X2)은 소비자 가격을 통해 도출하는 수출보조가 조세로 공여하는 수출 보다 더 무역을 왜곡하는 효과를 나타내고 있음을 나타내는데, 이는 소비감 소(C2-C’1)로 알 수 있음.
○ 국내 소비가 세계가격 아래 이뤄진다고 가정할 경우 새로운 수요곡선(D2) 아래 수출은 X0와 X2 사이에서 결정되게 될 것임.
- 만약 ES2가 왼쪽으로 이동하고 X1의 왼쪽 또는 오른쪽에서 Pb와 만나게 된다면, 무역왜곡 효과가 조세로 공여되는 경우보다 더 낮을 수 있음.
- 일반적으로 D2의 탄성치가 높을수록 조세에 의한 수출보조의 무역왜곡 효과는 커짐.
- 국내에서 세계시장가격으로 소비되는 물량이 높을수록 소비자에 의해 공여되는 수출보조의 무역왜곡 효과는 작아짐.
○ 캐나다의 분쟁사례는 EU의 설탕 사례처럼 국내보조 조치가 수출보조로 연 계되어 결국 무역왜곡 효과를 나타낸다는 점을 다시 한 번 입증함.11
- 캐나다의 경우 교차보조와 수익 통합 조치가 모두 존재한다는 점에서 교 차보조만 판정받은 EU의 설탕 분쟁과 차이가 있음.
○ 이와 같은 WTO의 판결은 상대적으로 높은 국내 가격과, 생산비용보다 낮 은 가격으로 수출되는 경우의 공존이 WTO 규정을 위반한 사례가 될 가능 성이 높으며, 적어도 회원국의 수출보조 감축계획아래 운영되어야 함을 시 사함.
○ WTO 농업협정은 국내보조와 수출보조에 관한 규율과 감축을 서로 독립된 형태로 규정하고 있으나, 이 두 보조는 교차보조의 메커니즘 아래 사실상 연계되어 있음이 강조됨.
11 캐나다의 유제품 분쟁이 EU의 설탕 분쟁보다 앞서 진행되었으나, 여기서는 분쟁 내 용의 특성을 논리적으로 드러내기 위해 설탕 사례를 먼저 제시하였음.