예산관리측면의 시행절차는 당해 사업의 예산요구 및 심의와 총공사비 관리측 면에서의 절차를 의미하고 사업관리 활동적 측면에서의 시행절차는 건설사업의 실제 수행과정상의 관리활동과 관련되는 시행절차를 말한다.
전자의 경우는 주로 기획예산처 등 예산부처의 활동과 관련된 것이며, 후자는 건설사업의 실제 추진과정과 관련되는 실무적 측면에서의 활동으로 관련 주무부 처 및 시행기관에서 수행하는 추진활동을 의미한다.
예산관리측면에서 공공건설사업의 추진절차를 보면 건설사업은 기획(중장기 재정운용계획) 및 사업협의(예산회계법 시행령 제3조)를 통해 예산요구를 거쳐 국회의 예산심의, 예산배정 등의 예산편성 및 배분의 과정을 거치고 이에 따라 입찰 및 계약과 계약이후 시공관리가 이루어진다.
공공건설사업의 예산은 예비타당성조사비, 타당성조사 및 기본설계비, 실시설 계비, 보상비, 공사비의 순서로 편성되고 이와 같은 순차적 예산편성과정에서 공 공건설사업은 특별한 이유가 없는 한 예비타당성조사 혹은 타당성조사를 거쳐 사업이 확정된다.
이와 같은 예산편성절차도 사업추진(시행)절차와 밀접한 관련을 가지고 있지 만, 기획예산처의 「총사업비 관리지침」상의 대형공공건설사업의 추진절차에 따른 총사업비관리 절차는 보다 일반적인 대형공공건설사업 추진절차로서의 성 격에 적합하다고 볼 수 있다.
이에 따르면 대형공공건설사업의 추진절차로 사업구상(기획)단계 → 예비타 당성조사 및 타당성조사 단계 → 기본설계 용역단계 → 실시설계 용역단계 → 공사발주 및 계약단계 → 착공이후 시공 단계 등을 설정하고 이에 따른 단계별 총사업비 관리사항을 규정하고 있다. 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.5)
첫째, 사업구상 및 타당성조사 단계에서의 총사업비 관리 사항으로는 사업기
4) 한국개발연구원의 공공투자사업 예산관리의 효율화 방안에서는 공공투자사업의 법령상 시행절차를 크게 예산측면의 시행절차와 실물적 측면의 시행절차로 구분하여 적용하고 있다. 한국개발연구원 공 공투자관리센터. 2000.12. 「공공투자사업 예산관리의 효율화 방안 Ⅰ : 사전기획부터 사후평가까지 의 통합관리 강화」
5) 기획예산처. 2005.「2005년도 총사업비 관리지침」
획 및 타당성조사 시 각 중앙관서의 장은 유사사업의 예 들을 활용하여 사업규 모, 총사업비, 사업기간 등을 적정하게 책정한다. 그리고 중앙관서의 장은 사업구 상단계의 추정사업비가 500억 원 이상인 사업에 대해 기획예산처의 예비타당성 조사를 의뢰하고 당해 건설 사업으로 형성되는 시설물의 생애주기 전체를 대상 으로 기술, 환경, 사회, 재정, 용지, 교통 등 필요한 사항을 고려하여 타당성조사 를 시행한다. 또한 타당성조사 시행과정에서 민자유치가능성을 우선적으로 재점 검하고 당해 사업의 총사업비 추정액과 향후 추진과정에서 공사비가 증가하여도 사업의 타당성을 유지할 수 있는 총사업비 한도를 제시하도록 하고 있다.
둘째, 설계용역 단계에서는 시공과정에서의 조사부실로 인한 설계변경이 발생 하지 않도록 기본조사에 필요한 충분한 용역기간과 용역비를 부여하고, 기본설 계기간 중에 주민, 이해당사자 및 관계 행정기관의 의견을 미리 청취하여 공사시 행과정상의 민원을 최소화하도록 하고 있다. 아울러, 사업주체는 기본설계를 시 행함에 있어서 예비타당성조사 및 타당성조사에서 정한 총사업비를 감안하여 설 계내용이 적절히 관리되도록 하며 기본설계과정에서 물량이 과도하게 산정되거 나 불필요한 기능이 포함되지 않도록 설계완료 전에 관계전문가에 의한 설계내 용검토(설계 VE)를 1회 이상 시행하도록 하고 있다. 사업부처는 기본설계용역보 고서와 실시설계 과업지시서를 첨부하여 기획예산처와 총사업비 협의를 하도록 하고 있다. 여건변동 등 불가피한 사유로 기본설계에서 제시되는 사업비가 타당 성 조사에서 정한 한도를 초과하여 증가하는 경우 당해 사업의 타당성을 재검증 한 후 기획예산처와 총사업비 변경협의를 하도록 하고 있다.
실시설계단계의 주요 내용은 다음과 같다. 원칙적으로 실시설계 과정에서 당 초의 사업규모를 변경할 수 없다. 불가피한 사유로 변경하는 경우 당초 총사업비 증액이 일정비율 이상(물가증액분 제외)예상되는 경우 사전에 기획예산처와 사 업규모 및 총사업비 협의를 하도록 하고 있다. 실시설계과정에서도 관계전문가 에 의한 설계내용 검토(설계 V․E)를 1회 이상 시행하도록 하며, 총사업비 500 억 원 이상인 실시설계에 대해서는 총사업비 변경협의이전에 조달청에 설계결과 를 검토의뢰 하도록 하고 있다. 이에는 기본설계상의 총사업비와 차이가 발생하
는 사유의 설명 자료와 실시설계결과에 대한 조달청의 검토의견서를 첨부하여 기획예산처와 총사업비 및 사업기간을 협의하도록 하며, 실시설계상의 총사업비 가 기본설계 보다 일정비율 이상(물가상승분 제외) 증가한 경우 사업타당성을 재 검증한 후 기획예산처와 총사업비 변경 협의를 하도록 하고 있다.
셋째, 공사계약 및 착공단계의 주요 총사업비 관리사항은 기획예산처가 사업 부처와 협의한 예산상의 총사업비(총공사비)를 조달청에 통보하고 사업부처는 기획예산처와 협의를 거친 뒤, 예산상의 총사업비 내역서를 첨부하여 조달청에 계약을 의뢰하며, 조달청은 계약체결 시 발주 요청한 총사업비가 당초 통보받은 사업비를 초과하는 경우 계약체결 전에 기획예산처와 협의하도록 하고 있다.
마지막으로 착공이후 시행단계에서의 총사업비 관리사항은 계약금액의 조정 을 통한 총사업비 조정을 최소화하고 불가피하게 총사업비를 변경하는 경우에는 설계변경 전에 기획예산처와 협의하도록 하고 있다. 이 경우 총사업비 조정원칙 은 사업시행 상 불가피한 경우를 제외하고는 설계변경에 의한 물량증가를 초래 하는 총사업비 변경은 원칙적으로 불인정하고, 착공된 공사는 계약금액을 기준 으로 총사업비를 조정하고 낙찰차액으로 사업규모를 확대하는 행위는 금지하고 있다.
이상에서 보는 바와 같이 사업추진단계별 총사업비 관리제도의 운용절차상의 사업추진절차는 사업구상 및 타당성 조사단계→ 설계용역단계 → 공사계약 및 착공단계 → 착공이후 시행단계로 구분할 수 있다.
다음으로 『건설기술관리법』상의 건설사업 시행과정은 실제 건설 사업추진 과정에서 각종 사업수행 활동을 시행과정별로 보여주고 있다. 동법 시행령 제38 조의 5 내지 제38조의 19에 의한 건설사업의 일반적인 시행과정은 다음과 같다.
우선, 기본구상단계이다. 이 단계에서는 상위계획의 검토, 지역계획의 검토 등이 이루어지고, 이렇게 검토된 사업에 대해 예비타당성조사 및 타당성조사가 이루 어진다. 이어 기본계획이 수립되고, 이 과정에서 공사수행방식이 결정되며 이에 따라 기본설계 및 실시설계가 이루어진다. 이 과정에서 환경영향평가, 교통영향 평가, 문화재지표 지질조사/관계기관협의, 주민의견수렴, 설계경제성검토, 설계
자문, 건설기술심의, 총사업비 협의, 경제성분석, 재무 분석 등이 이루어진다. 이 어 사업에 대한 최종 인허가와 사업부지에 대한 용지매수가 있으며, 사업 착공 이후 시공감리를 통해 사업이 준공되고 준공된 사업에 대한 사후평가와 이후의 유지관리가 이루어진다.
이와 같은 건설기술관리법규에 규정된 사업시행절차는 사업수행활동 및 기능 을 중심으로 한 절차로서, 기획예산처의 총사업비 관리지침에 제시되어 있는 총 사업비 관리활동을 위한 사업수행절차도 여기에 준하여 설정되어 있어 공통점이 많다.
(3) 시설물별 개별 법규상의 대형공공건설사업의 추진 절차
이상의 건설사업 추진활동의 측면에서 사업추진과는 별도로 개별 시설물별 법 규상에 나타난 법정 사업계획 수립 및 추진절차에 대해 살펴봄으로써 대형공공 건설사업 추진의 의미를 보고자 한다.
『교통체계효율화법』에서는 국가기간교통망계획 수립절차를 규정하고 있다.
관계 공무원 및 전문가에 의해 국가기간교통망계획(안)이 마련되면 교통정책위 원회(위원장: 국무총리)가 이를 심의하여 확정하고 관보에 고시한다. 이러한 국 가기간교통망 계획(20년 단위)을 집행하기 위하여 5년 단위의 중기교통시설투자 계획 수립(투자우선순위, 투자재원조달 등)하고 이를 토대로 중기교통시설투자 계획을 시행한 후 집행실적을 평가하도록 규정하고 있다.
이상과 같은 교통체계효율화법은 교통시설간의 종합적인 투자계획을 수립하 여 이를 집행하고 집행실적을 평가하도록 규정하고 있는 점에서 단위 사업 중심 의 사업추진보다는 중기교통시설투자계획에 따른 집행실적을 패키지로 평가하 는 데 주로 목적을 두고 있다. 이러한 틀 속에서 투자우선순위와 재원조달방법을 설정함으로써 효율적인 사업 추진이 가능하도록 하는 데 초점을 두고 있다. 이와 같은 교통체계효율화법에 의한 교통투자계획에 따른 개별 시설물별 사업추진절 차는 다음과 같다.
우선, 도로건설사업은『도로법』에 규정되어 있다. 도로법에서는 도로건설을
위해 「도로정비기본계획」을 수립하고 이에 따라 노선지정, 인정이 이루어지게 되며, 이에 따라 도로구역결정이 있게 된다. 도로구역결정이라는 행정처분이 있 은 후에 사업시행을 위한 용지매입과 더불어 도로건설이 이루어지고 도로사업의 준공승인이후 사용개시가 있게 된다.
둘째, 철도건설 사업은『철도건설법』에 규정되어 있다. 여기에 제시된 철도 건설사업의 추진절차는 기본계획의 수립 및 고시, 예정지역 지정․고시, 실시계 획 승인․고시, 공사시행(사업시행자), 준공확인 및 사업완료 고시 등이다. 이처 럼 각 사업추진단계별로 행정관청의 승인 및 고시 등의 행정행위가 이루어지는 데 초점을 두고 있으며, 각 기본계획 및 실시계획의 수립 활동 및 내용에 초점을 두는 경우에는 건설기술관리법규 및 총사업비 관리지침상의 추진과정을 따른다.
셋째, 항만건설 사업은『항만법』에 기본계획구상단계(항만개발의 필요성, 계획구상) → 기본계획 및 타당성조사단계→ 계획 확정단계 → 사업시행단계(실 시설계, 사업착수)로 구분하고 있다. 이러한 절차에 의하면 항만개발사업 구상에 서 기본계획 및 타당성 조사를 거쳐 사업계획이 확정되는 과정까지가 사업결정 에 해당되고, 그 이후 실시설계와 사업착수에서 완공에 이르는 과정이 사업시행 단계로 구분된다.
아울러,『신항만건설촉진법』의 신항만 건설사업 추진절차는 신항만건설기 본계획 수립→ 신항만건설에 관한 추진위원회 심의 → 신항만건설 기본계획 수 립 후 고시․공람 → 신항만 건설예정지역 지정․고시 → 신항만건설에 관한 사업계획서 제출(사업신청자) → 사업시행자 지정 → 실시계획 승인 → 공사시 행 및 준공의 절차를 거치도록 하고 있다.
마지막으로 댐 건설사업의 추진절차는 「수자원장기종합계획(하천법)」과 이 에 따른 유역조사를 통해 「댐 건설장기계획」(10년 마다)이 수립되고 이에 따 른 개별 사업에 대해 예비타당성조사와 타당성 조사(수자원공사)가 이루어지고 기본설계(사전조사, 환경영향평가 : 기본계획공고 전까지 환경부와 협의)를 중앙 건설기술심의위원회 심의를 통해 확정하고 댐건설예정지 지정 및 고시(댐 법)와 기본계획수립 및 공고(댐 법) 등을 통해 사업이 추진된다.