1) 대형공공건설사업의 개념
(1) 대형공공건설사업의 개념에 대한 접근 방식
대형공공건설사업은 대규모 투자사업이다. 대형공공건설사업은 주로 사회간 접자본(SOC) 시설사업으로 사회간접자본 투자를 수반하는 국가의 재정사업으로 규정되며, 이와 같은 사회간접자본 투자사업은 국가 전체의 예산에서 차지하는 비중이 크므로 정부예산의 효율화 차원에서 사회간접자본 투자에 대한 관심과 비판이 증가하고 있는 실정이다. 정부 차원에서도 이와 같은 사회간접자본 투자 의 필요성을 인식하는 동시에 이에 수반되는 예산의 효율화를 위한 다각도의 방 안을 추진 중에 있는 실정이다.
1999년에 수립된 공공건설사업 효율화 대책은 외환위기 이후 공공건설사업 투 자의 고비용, 저효율 구조를 타파하고 이를 효율화하기 위한 종합적 대책을 마련 하였다. 공공투자사업의 핵심이 되는 사회간접자본 시설 투자사업 등 재정사업 의 효율화를 위해 예비타당성조사제도, 총사업비 관리 제도를 시행하고 있으며, 시급한 사회간접자본투자 소요예산의 부족을 충당하기 위해 민간자본의 도입 등 민자사업도 그간 활발히 추진하고 있는 상황이다.
본 연구의 대상인 대형공공건설사업은 대규모의 정부재정투자를 수반하는 사 업으로 주로 사회간접자본시설 투자사업에 국한하여 정의하고자 한다. 이러한 사회간접자본 시설은 주로 교통시설투자, 항만, 수자원 등에 국한하여 정부 재정 사업을 위주로 분석의 대상으로 하고자 하며, 총사업비 관리 대상 토목사업인 500억 원 이상의 사업에 한정하여 보고자 한다.
또 다른 시각에서 대형공공건설사업을 국책사업으로 정의하기도 한다. 국책사 업은 주로 중앙정부의 재정에 의존하는 사업으로 다음과 같은 특성을 지니고 있 다.3) 첫째, 투자의 회임기간이 긴 대규모 공공투자를 수반하는 건설사업이다. 대 부분의 SOC 사업은 긴 투자회임기간으로 초기 투자비용이 증가하는 등 사업 초 기단계의 정부 재정이 집중적으로 투입되어야 한다. 이들 사업을 민간에 의해 수 행하는 경우 시장실패에 봉착하므로 정부가 주도적으로 사업비를 투자할 필요가 있는 것이다. 둘째, 사업의 결정과정에 다수의 이해관계자가 개입하고, 경제적 파 급효과가 큰 사업이다. 대규모의 재정지출을 수반하고 사업이므로 이러한 사업 수행에 따른 이해관계가 다양하고, 이의 건설로 인한 경제적 파급영향 및 효과가 크다는 점이다. 셋째, 기술적 난이도와 복잡성이 큰 사업으로 고도의 사업관리능 력이 요구되는 사업이다. 대규모 건설사업에 따른 기술적 난이도와 복잡성이 증 가하고 이에 따라 고도의 사업관리능력을 요구하기도 한다. 넷째, 사업의 결정 및 결과에 대해 국민적 관심도가 높은 사업이다. 대규모의 사업으로 인한 파급효
3) 국책사업의 주요 특징으로 규모에 있어서 대규모 투자를 수반하며 기간 상 장기간이 소요되고, 다양 한 사업주체 및 이익집단이 관여하여 사회적 파장이 크며, 사업지역에 대한 파급효과가 크기 때문에 결정과정에 정치적 요인이 강하게 작용한다.(삼성경제연구소. 1999. 6 대형 국책사업의 효율적 추진방 안, p. 7)
과가 크고 이에 따른 정부재정지출에 대한 감시, 감독이 증가하고 이러한 사업의 결정에 대한 다양한 논란이 제기되는 등 국민적 관심이 큰 민감한 사업이라고 할 수 있다. 이와 같은 특성을 가지는 국책사업은 경부고속철도사업, 새만금 간 척사업, 외곽순환고속도로사업, 인천국제공항건설사업 등은 이미 잘 알려져 있 는 국책사업 들이다.
하지만, 이와 같은 사업이외에도 대규모의 정부 재정의 투입이 이루어지는 대 형공공건설사업도 이상의 국책사업의 특성을 모두 가지고 있지는 않지만, 일부 의 특성을 가진다는 점에서 본 연구에서의 대형공공건설사업은 이상의 의미에서 의 국책사업 보다는 그 범위를 좀 더 넓게 보고자 한다. 그러면 “대형공공건설사 업”의 개념에 대해 관련 법규에서는 어떻게 정의 및 규정하고 있는지 살펴보도 록 하자.
(2) 관련 법규상의 근거에 의한 개념 정의
우선 『예산회계법』시행령 제9조의 2에는 총사업비가 500억 원 이상인 사업 으로 건설공사가 포함된 사업을 “대규모개발사업”으로 규정하고 있다. 대규모 개발사업이 본 연구에서 말하는 대형공공건설사업의 개념과 유사하다는 점을 우 선 밝혀두기로 한다.
이와 같은 예산회계법 시행령이 규정하는 총사업비 500억 원 이상의 대규모 개발 사업은 정부재정지출의 중요한 부분을 차지하는 사업으로 다른 사업에 비 해 보다 엄격한 사전 예산검토와 총사업비에 대한 사전협의 규정을 두고 있다.
즉, 예산회계법 시행령 제3조에는 총사업비의 결정과 사전협의 규정이 바로 그것이다. 중앙관서의 장은 기획예산처장관이 정하는 완성에 2년 이상을 요하는 사업에 대하여는 미리 그 사업규모․총사업비 및 사업기간을 정하여 기획예산처 장관과 협의하도록 하고 있다. 또한, 사업규모․총사업비 또는 사업기간을 변경 하고자 하는 경우에도 공히 이를 적용하도록 함으로써 타 규모의 사업에 비해 엄격히 관리하고 있다.
본 연구는 SOC 사업을 그 대상으로 하고 주로 토목시설에 초점을 두고 있으므
로 기획예산처의 『총사업비관리지침』상의 총사업비 관리 대상인 200억 원 이 상의 건축공사는 대상에서 제외된다.
한편, 『국가를당사자로하는계약에관한법률』(이하: 국가계약법) 제6장에서는 100억 원 이상의 공사인 경우 대형공사계약의 절차에 의해 이루어지도록 규정하 고 있다. 이 규정에 의하면 대형공사계약이라는 명칭을 부여하여, 100억 원 이상 의 공사를 그 대상으로 하고 있다. 이러한 규정은 입찰방법(턴-키, 대안, 기타 공 사) 결정심의와 턴-키 발주 공사의 대상을 정하는 기준을 설정하고 있으므로 감 사원의 국책사업감시단의 국책사업은 대부분 수조원 이상의 공사 등임을 감안하 면 대상 공사의 규모가 너무 작은 한계가 있다.
기획예산처의 예산 사업관리에 있어 사전계획단계의 예산책정을 위한 심사, 평가과정은 정부 재정의 효율화를 달성하기 위한 제도상의 절차로서 대형공공건 설사업의 효율적 추진과 밀접한 관련을 가진다. 특히 개별 단위사업으로 구성된 패키지 사업의 경우 대규모의 국책사업으로서의 성격을 갖는다는 점에서 500억 원 이상의 정부공사를 대상으로 하고, 아울러 500억 원 이상의 정부 재정사업에 서도 국가계약법상의 100억 원 이상공사에 적용되는 입찰방법 심의 및 턴-키 발 주 등이 가능한 공사규모이다. 그러므로 이 두 가지를 모두 충족하는 규모의 공 사로 500억 원 이상의 정부 재정사업을 대상으로 규정하고자 한다.
선행 연구들이 주로 대형 국책사업으로 수조원의 사업비가 투입되는 국가적 사업을 그 대상으로 하고 있다. 이에 비해 본 연구에서는 정부 SOC 재정사업의 효율적 추진을 위한 제도적 개선과 효율적 추진방안을 모색하는 점에서 제도적 장치의 적용 대상이 되는 공사를 대형공공건설사업의 특성과 결부하여 규정짓고 자 한다. 따라서 본 연구는 ‘대규모 SOC 재정사업’을 염두에 두고 논의를 전개하 기로 한다.
(3) 대형공공건설공사의 범위에 대한 인식(설문조사)
대형공공건설사업의 범위를 총사업비가 500억 원 이상이거나 예비타당성조사 대상인 사업으로 규정하는 데 대한 설문조사의 결과는 다음과 같다. 즉, 이와 같 이 대형공공건설사업의 범위 규정에 대해 적정하다는 의견이 전체의 64.6%에 이 르며, 범위가 좁다는 의견이 넓다는 의견보다 많은 것으로 나타났다. 범위가 좁 다는 의견은 국가계약법상의 대형공사의 규모를 준용하여 100억 원 이상 공사를 대형공사로 범위를 규정하는 것이 바람직하다는 의견이 주를 이루고 있으며, 범 위가 넓다는 의견은 이른바 국책사업에 대한 개념에 준하는 것으로 인식하는 것 으로 판단된다.
<표 2-1> 대형공공건설공사의 범위
구 분 빈 도 비 중
범위가 넓다 60 16.2
적정하다 239 64.6
범위가 좁다 71 19.2
합 계 370 100.0
자료: 국토연구원. 2005. 설문조사 결과.
<표 2-2> 대형공공건설공사의 범위(집단간)
(단위: 인, %)
구 분 공 공 민 간 합 계
범위가 넓다 36
(60.0) 15.7 24
(40.0) 17.0 60
(100.0) 16.2
적정하다 139
(58.2) 60.7 100
(41.8) 70.9 239
(100.0) 64.6 범위가 좁다 54
(76.1) 23.6 17
(23.9) 12.1 71
(100.0) 19.2 합 계 229
(61.9) 100.0 141
(38.1) 100.0 370
(100.0) 100.0 자료: 국토연구원. 2005. 설문조사 결과.