주변지역 지원 및 주민지원사업은 공공필요에 의해 개별 주민 또는 일정한 지역이 받는 불이익을 보전함으로써 주민불만을 해소하는 한 편 행정목적의 원활한 달성을 기하려는 정책적 지원으로 사유재산권 의 보장과 전체적인 공평부담의 차원에서 행해지는 손실보상이나 위 법한 공권력 행사에 따른 손해배상과는 그 배경 및 취지가 다르다고
경우도 있어 이에 대한 정비가 요청된다.
4) ｢발전소주변지역 지원에 관한 법률｣에 따른 발전소 주변지역지원제도에서는 읍․
면․동 행정구역을 대상으로 하고 있으며, ｢접경지역지원법｣에 따른 접경지역지원 제도는 민간인통제선 이남으로부터 20킬로미터 이내에 있는 시․군에 속한 읍․
면․동 행정구역 가운데 최근 5년간 인구증감률, 도로포장률, 상수도보급률, 제조업 종사자 비율, 군사시설보호구역 점유비율이 전국평균지표보다 세가지 이상 낮은 지 역을 대상으로 한다.
볼 수 있다.
현행법상의 지원사업제도는 크게 토지이용규제에 따른 지원제도와 댐․발전소․폐기물처리시설 등 공공시설물의 건설에 따른 지원제도 로 구분할 수 있다. 이 가운데 토지이용규제에 따른 지원제도는 토지 이용규제로 인한 재산권 제한이 사회적 제약의 범위를 넘지 않는 경 우에 다른 재산권자들과의 사회적 형평 차원에서 규제지역 또는 그 주민에게 주는 계획제한에 따른 손실보상 성격의 정책적 지원이라고 할 수 있다.
따라서 이러한 지원사업제도는 공공필요에 의해 사회적 제약의 범 위 내에서 제한을 받는 자가 국가 등에 대하여 당연히 청구할 수 있 는 권리가 아니라 국가 등 공공부문이 그가 받는 사실상의 불이익을 보전해 주기 위한 정책적인 배려로 볼 수 있다.
한편, 댐․발전소․폐기물처리시설 등 공공시설의 설치에 따른 주변 지역 등 지원제도는 그러한 공공시설의 설치로 인해 지역주민 또는 당해 지역이 받는 부수적인 손해에 대한 간접보상의 성격을 가지는 것으로 볼 수 있다.
(2) 지원사업법제의 기능
1) 사회적 형평성의 추구
주변지역 지원 및 주민지원사업은 공공시설물의 설치 또는 토지이 용규제로 인하여 일정한 지역 및 주민이 받는 사실상의 불이익을 보 전함으로써 여타 지역 및 주민과의 상대적 불평등을 해소함으로써 사 회적 형평성을 제고할 수 있다.
2) 사회적 제약으로 인한 손실의 보전
주변지역 지원 및 주민지원사업은 특별한 희생에 해당하지 않는 까 닭에 기존의 행정상 손실보상 또는 손해배상제도를 통해서는 구제받
을 수 없고 사회적 제약으로서 감수해야 하는 손실을 조절적으로 보 전해 주는 기능을 한다.
3) 공공사업의 원활한 수행
대규모 공공사업이 대상지역에 미치는 영향도 커지면서 이에 대한 지역주민의 저항도 거세지고 있는 가운데, 주변지역 지원 및 주민지 원사업은 지역주민과의 갈등을 해소함으로써 공공사업을 원활하게 수 행하도록 하는 기능을 한다. 다만, 이러한 기능은 지원사업제도가 지 역현실을 충분히 반영하는 동시에, 지역주민의 참여를 바탕으로 사회 적 합의를 얻어 추진될 때 기대할 수 있다.
제 2 절 손실보상과 지원사업법제의 관계 1. 행정상 손실보상의 이론
(1) 손실보상이론 개관
1) 행정상 손실보상의 의의
행정상 손실보상이란 “공공필요에 의한 적법한 공권력의 행사에 의 하여 개인의 재산에 가하여진 특별한 손해에 대하여 전체적인 평등부 담의 견지에서 행하여지는 재산적 보상”5) 또는 “적법한 공권력의 행 사에 의해 국민에게 가해진 특별한 손해를 공적 부담 앞의 평등의 원 칙에 근거하여 국가나 지방자치단체 또는 공익사업의 주체가 그 손해 를 보상해 주는 것”6)을 의미한다.
이러한 손실보상의 정의는 종래에 “일반적으로 적법한 공권력 행사 에 의해 국민의 재산권에 대한 직접적인 침해가 가해져 특정 국민에
5) 김동희, 행정법Ⅰ[제9판], 박영사, 2003, 515면.
6) 박균성, 행정법론(상) [제5판], 박영사, 2006, 637면.
게 특별한 손해가 발생한 경우에 국가나 지방자치단체 또는 공익사업 의 주체가 그 손해를 보상하여 주는 것”이라는 개념을 확장하고 있다.
즉, 손실보상의 개념을 종래와 같이 엄격하게 해석하는 경우, 국민의 재산권 이외의 생명 또는 신체에 대한 적법한 침해에 따른 손실에 대 한 보상이 불가능하다는 점, 공공필요에 의한 수용에 의해 재산권자 에게 직접적으로 발생한 손실에 대해서만 보상이 가능할 뿐 적법한 공권력의 행사에 의해서 발생하는 간접손실은 보상대상에 포함될 수 없다는 점에서 비판이 제기되고 있다.
2) ‘특별한 희생’과 ‘사회적 제약’의 구별기준
재산권은 공공복리에 적합하여야 하는 사회적 제약을 내재하고 있 으므로 그 범위 내에서의 재산권에 대한 침해는 재산권자가 당연히 수인하여야 하는 것으로 보상을 요하지 않는다.7) 반면에 재산권에 대 한 침해가 재산권에 내재하는 일반적인 사회적 제약을 넘어 특별한 희생에 해당할 경우에는 보상을 요한다고 해석되고 있다. 이러한 해 석을 위해 적법한 공권력의 행사에 의한 재산권의 침해에 대하여 손 실보상의 여부를 판단하는 추상적․일반적 기준으로서 ‘특별한 희생’
의 개념이 사용되어 왔지만 이에 대해서는 많은 학설이 주장되어 왔 다.8) 이를 개관해 보면 다음과 같다.
7) 우리 헌법 제23조 제1항에서는 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계 는 법률로 정한다”고 하고, 제2항에서는 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다”고 규정함으로써 재산권은 공공복리에 적합하게 행사하여야 할 의무 가 수반되는 상대적 권리임을 선언하고 있으며, 제3항에서는 보상을 조건으로 하여 공공의 필요가 있을 경우에는 법률에 의하여 재산권을 수용, 사용, 제한할 수 있도 록 하고 있다.
8) 다만, 이 문제와 관련해서는 다음과 같은 점에 유의할 필요가 있다. 즉, 당사자에 게 당해 침해를 수인하여야 할 사유가 있지 않는 한, 수용행위에는 당연히 보상이 지급되어야 한다는 점이다. 바꿔 말하면 개인의 재산권을 박탈하는 행위까지도 재 산권의 사회적 구속의 표현으로 볼 여지가 없다는 것이다. 또한 재산권의 박탈에까 지는 이르지 않더라도 재산권의 내용․행사에 대한 제한의 결과 그 사적 효용성이 완전히 상실되는 경우에도 당연히 보상을 요한다고 본다. 따라서 재산권에 대한 사
① 형식적 기준설
재산권에 대한 공용침해가 일반적인 것이냐 아니면 개별적인 것이 냐라는 형식적 기준에 의하여 특별한 희생과 사회적 제약을 구별하려 는 견해이다. 즉, 재산권에 대한 침해가 특정인 또는 특정집단에게 가 해짐으로써 평등원칙에 위배되는 재산권의 침해가 되는 경우인가 아 닌가에 의해 양자를 구분하려는 것이다.
이에 대해서는 예를 들어 도시계획법상의 개발제한구역의 지정에 서와 같이 공용침해의 대상자가 다수인 경우에는 형식적 기준설에 의한 특별한 희생과 사회적 제약을 구분하기 어렵다는 비판이 제기 될 수 있다.9)
② 실질적 기준설
침해행위가 재산권의 본질적 내용을 침해할 정도로 강한 것인가 아 닌가에 의하여 특별한 희생인가 사회적 제약인가를 구분하려는 견해 이다. 여기에는 보호가치설, 수인한도설, 사적 효용설, 목적위배설, 상 황구속설 등이 있다.
먼저 보호가치설은 개인의 재산권 중 보호가치있는 부분에 대한 공 용제한은 보상되어야 한다는 주장이나, 재산권의 어떤 부분이 보호가 치 있는가에 대한 객관적 기준을 제시하지 못하고 있다는 비판이 제 기되고 있다.
둘째, 수인한도설은 재산권에 대한 제한이 보상을 요하는가의 문제 는 그 침해행위의 내용․정도에 따라 그 침해가 보상이 없이도 수인될 것으로 기대할 수 있는가의 여부에 의해 결정되어야 한다고 본다. 이
회적 구속으로서 보상을 요하지 않는 제한과, 그를 넘어서는 ‘특별한 희생’으로서 보상을 요하는 제한의 구분은 극단적인 재산권의 박탈이나 그 사적 효용성을 완전 히 상실시키는 침해행위 이외의 경우에만 문제된다고 하는 것이다. 김동희, 전게서, 521면 ; 박균성, 전게서, 651면.
9) 박균성, 전게서, 652면.
견해에 대해서도 수인가능성 자체가 모호하다는 문제점이 지적된다.
셋째, 사적효용설은 재산권의 박탈 또는 당해 재산권의 경제적 형성 권의 제한과 같이 당해 재산권의 본래의 효용이 본질적으로 침해되는 경우에는 보상을 요하는 특별한 희생으로 보는 견해이다.
이 견해에 대해서도 각각의 재산권의 사적 효용을 판단하기 어렵고, 또 사적 효용에 대한 재산권 제한의 정도가 어느 범위에서 특별한 희 생이 되는가에 대해서 불명확하다는 비판이 제기될 수 있다.
넷째, 목적위배설이다. 종래 인정되어온 재산권의 이용목적 내지 기 능을 기준으로 종래 인정되어온 재산권의 이용목적에 위배되는 경우 에는 특별한 희생이고 재산권에 대한 제한이 당해 재산권의 본래의 기능을 발휘시키기 위한 것이라면 보상을 요하지 않는 사회적 제약으 로 보는 견해이다.
다섯째, 상황구속설로서 특히 토지 등의 부동산재산권의 경우 그의
다섯째, 상황구속설로서 특히 토지 등의 부동산재산권의 경우 그의