3.1. 비시가화지역의 성장관리구역 설정 지원 방안
2013년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서는 각 지자체에서 난개 발압력이 높은 곳을 성장관리구역으로 설정35하고 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도에 관한 관리 방안을 수립하도록 하여 비시가화지역의 토지 이용을 지속가능한 방향으로 유도할 수 있는 법적 근거를 마련했다. 초기 성장관리구역 설정 방식은 용도지역 및 개발가능지 분석, 개발잠재력 분 석, 정책적 요인 고려의 3단계를 거치도록 되어 있었다(김은란 외 2013. 재 인용). 이후 김은란은 2013년 연구에서 개발행위허가 건수 20% 이상 증가 지역, 인구 20% 이상 증가지역, 공시지가가 시·군·구의 최근 1년간 평균 지가변동률을 20% 상회하는 지역을 성장관리지역으로 설정할 것을 제안 하였다. 하지만 실제 농촌 지역을 조사해 본 결과 위와 같은 기준으로 성 장관리구역을 설정하는 것에는 다음과 같은 문제점이 있는 것으로 파악되 었다.
첫 번째 설정 방식의 문제점은 개발행위허가 건수가 지역의 지속가능성 과 비례한다고 단정할 수 없다는 것에 기인한다. 비시가화지역, 즉 농촌에 서 개발이 다수 발생하더라도 난개발 없이 집단화되고 주변 자연환경과 조 화된다면 문제가 되지 않을 것이기 때문이다. 자칫 개발행위 건수 증가율 로만 성장관리 구역을 설정하게 된다면, 현재 농촌의 마을리모델링사업과 같이 주민의 삶의 질 향상을 위한 개발 행위도 문제시될 수 있기 때문이
35 국토계획법 시행령(2014. 2. 29.) 제56조의 2에 따르면 성장관리방안의 대상 지 역은 ① 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예 상되는 지역, ② 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예 상되는 지역, ③ 주변지역과 연계하여 체계적인 관리가 필요한 지역, ④ 그 밖에 제1호부터 제3호까지에 준하는 지역으로서 도시·군계획조례로 정하는 지역이다.
다. 두 번째 인구증가에 의한 설정 방식의 문제점은 현장 조사를 통해 파 악할 수 있었다. 실제 포천시와 같은 수도권 근교의 농촌에서는 인구가 급 속히 감소함에도 불구하고 농촌 토지가 공장이나 창고로 무분별하게 개발 되고 있었다. 따라서 단순히 인구가 증가하였다고 관리 대상이 된다거나 인구가 감소하였다고 관리 대상이 되지 않는다는 것은 현실과 맞지 않는 다. 세 번째 공시지가를 사용한 구역 설정 방식은 개발압력을 나타내는 지 표로는 의미가 있으나 지가가 상승하였다고 지속가능성이 저해된다고 볼 수만은 없다. 예를 들어, 농촌지역에 신규 도로가 확충되어 주변 지가가 상 승하였지만, 난개발이 이루어지지 않는 지역이라면 이 또한 관리지역으로 설정할 필요가 없기 때문이다.
따라서 이 연구에서는 성장관리구역을 설정함에 있어서 농촌 토지의 난 개발압력 수준 모니터링에 관련한 3가지 지표의 종합지수를 제안한다. 즉, 소규모 난개발의 수준이 높고, 개발압력(지가 상승)의 수준이 높고, 토지이 용의 불일치 수준이 높아 향후 지속가능하지 않은 토지이용이 발생할 지역 을 선정한다는 것이다. 성장관리구역은 면적과 규모가 법률상 정해지지 않 아 명확한 기준이 없지만 선행연구에서는 3만 ㎡를 최소 규모로 하여 성장 관리구역을 설정하고 있다(국토해양부 2011; 김은란 외 2013에서 재인용).
본 연구에서는 성장관리구역 설정에 있어 지속가능성 지표의 적용가능성을 탐색해 보기 위해 법정동리 수준에서 가장 난개발이 우려되는 지역을 선정 하는 데 주안점을 두었다. 지속가능성 모니터링 지표가 필지를 기반으로 하 기 때문에 향후 실제 적용 시에는 좀 더 세밀한 공간 단위로 나누어 지표를 생성한다면 성장관리구역의 경계까지 설정할 수 있을 것으로 판단된다.
이 연구에서는 성장관리구역 설정을 위해 3가지 개발압력 수준 모니터 링 지표의 상위 5%, 상위 10% 법정리를 1차적으로 추출하고 지도에 중첩 하였다<그림 4-9>. 중첩한 결과 3가지 모니터링 지표의 상위 5%, 10%를 모두 만족하는 법정리는 없었다. 하지만 상위 5%에서 2개 이상 지표가 중 첩된 지역은 송우리였으며, 상위 10%에서 2개 이상 지표가 중첩된 지역은 송우리, 이동교리, 직동리, 직두리, 우금리로 나타났다.
가장 난개발의 압력이 높은 것으로 나타난 포천시 소홀읍 송우리는 이미
농촌 토지이용의 지속가능성 모니터링 지표
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그림 4-9. 성장관리구역 설정 대상지역
많은 지역이 도시화의 영향을 받아 도시적 토지이용을 보이고 있는 지역이 다. 하지만 송우리 북쪽에 있는 농촌 토지들은 아직도 계속해서 난개발압력 을 받고 있는 것으로 파악된다. <그림 4-10>을 보면 기개발지와 개발제한
그림 4-10. 성장관리구역 설정 대상지역 선정(송우리 사례)
구역 밖으로 소규모 공장이나 창고로 쓰이기 위해 농지가 점진적으로 전용 되고 있는 것을 파악할 수 있다. 향후 동 지역과 송우리의 도시지역이 맞닿 아 개발될 수 있는 가능성이 높아지거나 현재와 같이 소규모 공장이나 창고 등이 무분별하게 점적으로 난립한다면 지속가능한 발전을 꾀하기 어려울 것이다. 따라서 이 지역의 난개발을 억제하고 효율적 토지이용을 꾀하기 위 해서는 성장관리구역의 설정이 필요하다고 판단된다.
농촌 토지이용의 지속가능성 모니터링 지표
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그림 4-11. 개발압력 관리를 위한 대상지역 모니터링(직두리 사례)
3.2. 농촌의 토지 개발압력 관리를 위한 모니터링
농촌의 지속가능한 발전은 토지 개발압력을 얼마나 효율적으로 관리할 것이냐에 달려 있다. 즉, 농촌의 토지이용계획을 수립할 때에 토지 공급확 대 또는 반대로 토지 공급 억제정책이 아니라 농촌의 지속가능한 발전을 꾀할 수 있도록 토지를 관리하는 정책으로 그 관점을 변화시킬 필요가 있 다는 것이다. 토지 관리의 핵심은 토지의 개발 수요를 정확하게 모니터링 하여 개발이 필요한 곳에 토지를 적절히 공급하거나 난개발을 방지하기 위 한 대책을 집중적으로 적용하는 것이다. 이 연구에서 개발한 지속가능성 모니터링 지표 중 난개발압력 수준 모니터링 지표를 활용한다면 농촌 토지
의 난개발 위험성이 있는 지역을 확인할 수 있을 것이다.
지표 상위 10%에서 2개 이상 중첩한 법정리 중 직두리의 경우도 난개발 방지를 위한 관리가 시급히 요구된다. 직두리는 대부분 산간 지역으로 개 발제한구역 면적이 크며 아직 농촌적 성향의 토지가 많이 남아 있는 지역 이다. 초기 개발에서는 도로를 따라 북서쪽 평지에 공장 등이 설립되었으 나, 현장 조사와 자료 분석 결과 최근에 이르러서는 기반시설을 충분히 갖 추지 못한 채 산 아래 골짜기를 따라 공장, 펜션, 캠핑장 등이 난립하고 있 는 것으로 나타났다<그림 4-11>. 특히 직두리의 경우는 법적 지목과 토지 이용 불일치 비율이 높은 지역이므로 강도 높은 토지이용 관리 시스템을 적용할 필요가 있다. 향후 이 지역은 지속적인 모니터링을 통해 개발압력 을 올바른 방향으로 유도할 필요가 있을 것이다.
3.3. 농촌 토지이용계획의 수립 및 평가 지원
이 연구에서 개발한 또 다른 지속가능한 토지이용 지표군은 농촌 토지이 용의 경관-환경적 수준 모니터링 지표이다. 이 지표를 활용한다면 토지이 용계획의 수립 방향과 기존 토지이용계획이 효율적으로 작동했는지 평가 가 가능하다. 토지이용계획의 성과 평가를 위해 2007년에 작성된 ‘2020년 포천도시기본계획’의 토지이용계획이 목적을 달성했는지 아닌지를 비슷한 개발압력을 가진 두 지역을 비교하여 파악해 보고자 한다.
비교 대상 지역은 소규모 개발 수준 지표, 개발압력 수준 지표, 토지이용 불일치 수준 지표가 유사한 영중면 양문리와 화현면 명덕리로 선정하였다
<표 4-3>. 각 지표값은 표준편차를 벗어나지 않으며 매우 유사한 값을 지 닌다. 하지만 두 지역의 결정적인 차이는 토지이용계획이 수립되었던 지역 과 그렇지 않은 지역이라는 데 있다.
영중면 양문리는 2007년 도시기본계획 수립 시 관리지역 30만 ㎡를 공업 용 시가화예정용지로 변경하는 토지이용계획을 수립하였다. 토지이용계획 수립 목적은 산재된 개별 공장을 집단화하여 양문지방산업단지와 연계한 공업기능정비 개발을 추진하는 것이었다. 반면 화현면 명덕리는 2007년 도
농촌 토지이용의 지속가능성 모니터링 지표
양문리
명덕리
그림 4-12. 양문리와 명덕리의 시기별 토지전용의 공간 분포
농촌 토지이용의 지속가능성 모니터링 지표
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조화성 수준 (값이 클수록 조화성이 낮아짐)
네트워크 연결성 (값이 클수록수준 연결성이 좋음)
유해시설 유입 (값이 클수록수준 유해시설 유입
수준이 높음)
양문리 -0.07 63.88 0.23
명덕리 0.65 40.00 0.00
전체 평균 0.38 46.48 0.02
표준편차 0.37 22.08 0.26
표 4-4. 비교지역의 경관-환경적 수준 모니터링 지표값 비교
1. 요약 및 결론
농촌의 토지란 광의로 보면, 농촌의 경제, 사회, 문화 등의 제반활동이 일어나는 농민의 삶의 터전이다. 지속가능한 발전 패러다임에서 볼 때 농 촌의 토지를 인식하는 관점의 변화가 매우 중요한 시점이다. 지금까지 농 촌의 토지는 주로 농업활동이 이루어지는 생산 공간에 초점을 두어 왔다 면, 향후 농촌의 토지는 농민들의 삶의 터전인 생활공간과 자연위락공간으
농촌의 토지란 광의로 보면, 농촌의 경제, 사회, 문화 등의 제반활동이 일어나는 농민의 삶의 터전이다. 지속가능한 발전 패러다임에서 볼 때 농 촌의 토지를 인식하는 관점의 변화가 매우 중요한 시점이다. 지금까지 농 촌의 토지는 주로 농업활동이 이루어지는 생산 공간에 초점을 두어 왔다 면, 향후 농촌의 토지는 농민들의 삶의 터전인 생활공간과 자연위락공간으