1. 참여정부의 지방분권화 청사진
참여정부는 중요한 개혁정책의 하나로서 지방분권화와 지역균 형발전 계획을 국정표 내지 개혁과제로 내걸고 있다. 이를 ｢지방 분권추진로드맵 : 분권형 선진국가 건설｣(정부혁신지방분권위원 회, 2003. 7. 4)과 ｢지방분권특별법｣(2004. 1. 16, 법률 제7060호) 을 기준으로 하여 정리하면 그 골격은 다음과 같이 요약된다.
(1) 지방분권의 기본이념
지방분권은 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임 하에 집행 하도록 하며, 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간 의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로써 국정의 통일성을 확 보하고 지방의 창의성․다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현한다(지분특법 3). 지방분권이라 함은 국가 또는 지방자치단 체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치 단체의 기능이 서로 조화되도록 하는 것이다(지분특법 2).
(2) 기본방향과 주요과제
참여정부가 국정지표로서 내세운 지방분권화의 청사진에서는 다음과 같은 과제를 담고 있다. 그 과제는 모두 실현하기 쉽지 않은 것들이다.
•권한재배분 ① 중앙권한의 획기적 지방이양
② 지방교육자치제도 개선
③ 지방자치 경찰제도 도입
•재정분권의 추진 ① 지방재정력 확충 및 불균형 완화
② 지방세정제도 개선
③ 지방재정의 자율성 강화
④ 지방재정운영의 투명성․건전성 확보
•지방정부의 책임성 강화
① 지방정부에 대한 민주적 통제체계 확립
② 지방정부에 대한 평가제도 개선 (3) 권한재배분의 내용
그 내용을 부연하면 다음과 같다.
첫째, 중앙권한의 지방이양 방향(04. 법제화, 05. 시행)은 ① 사 무구분체계의 개선 ② 위임사무 폐지 ③ 기능중심의 일괄이양 추 진(현재 단순 집행적 사무의 단편적 이양) ④ 권한이양과 재정이 양의 연계를 의미하는 것이다.
따라서 국가는 지방분권정책을 추진하는 때에는 지방자치단체 의 자율성을 존중하여야 하며, 주민의 참여를 최대한 보장하여야 하고(지분특법 7), 국가는 권한 및 사무를 지방자치단체에 포괄 적․일괄적으로 이양하기 위하여 필요한 법적 조치를 마련하는 것으로 되어 있다(지분특법 9②).
둘째, 지방교육자치제도의 개선(05. 법제화 및 준비, 05. 실시) 에는 ① 교육행․재정과 지방행․재정의 연계추진 ② 지방교육자 치제에 대한 주민참여 강화 ③ 시․군․구 중심의 교육행정 실시 를 담고 있다. 따라서 국가는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하고, 지방교육에 대한 주민참여를 확대하는 등 교육자치제도를 개선하여야 한다(지분특법 10②).
셋째, 지방경찰제도 도입(05. 법제화, 06. 실시)에는 ① 지역특 성에 부응하는 치안행정 실현--국가경찰, 자치경찰 역할분담에 따 른 조직, 기구개편 ② 치안행정에 대한 주민참여 확보--주민친화 적 서비스 제공 ③ 지역치안에 대한 자기책임 확보를 담고 있다.
따라서 국가는 지방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지역 특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 자치경찰제도를 도 입해야(지분특법 10③) 하는 것으로 되어 있다.
(4) 획기적 재정분권의 내용
국가 및 지방자치단체는 각 지방자치단체가 사무를 자주적․자 립적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 지방재정을 확충하고 지 방재정의 건전성을 강화하는 방안을 마련하여야 한다(지분특법 11①).
첫째, 지방재정이 영세하고 구조적으로 취약하므로 정부간 재 정 재구조화로 지방의 자주성을 확립하기 위하여, 다음과 같은 과제를 추진한다.
① 국가는 국세와 지방세의 세원을 합리적으로 조정하는 방안 을 마련하여야 하며, 지방세의 새로운 세목을 확대하고 비과세 및 감면을 축소하는 등 지방자치단체가 자주적으로 과세권을 행 사할 수 있는 범위를 확대하며(지분특법 11②),
② 지방교부세 산정방법 개선, 지방양여금제도 개선 및 자치구 재원조정제도 개선으로 지역간 재정격차를 완화하고,
③ 탈력세율의 활용이 미흡한바, 지역개발세의 신세목을 확대 하고, 탄력세율의 적용을 활성화하며,
④ 재산세와 종합토지세의 과표를 현실화하고, 체납세의 징수 노력을 제고하여 지방자치단체의 자구노력을 강화하고,
⑤ 지방세의 비과세․감면 등 그 종류와 규모가 과다하여 자체
세수의 10%를 상회하는바, 이를 개선하며,
⑥ 지방자치단체는 재정 책임성이 부족하고 재정운용 성과에 대한 사후관리시스템이 미흡하므로 복식부기제도를 도입하고, 지 방재정분석 및 진단제도를 강화하여 투명한 재정운영을 확보하고,
⑦ 지방재정 운영에 대한 간접적 통제수단으로 주민감사청구제 도 활성화, 주민소송제도 도입 검토, 평가전문기관 지정, 예산편성 및 집행 등 주민참여확대를 들고 있다(지분특법 14①, 15①③).
2. 지방정부의 과세자주권 보장문제
(1) 지방분권과 지방세제의 역할 및 세원 재배분
참여정부가 추진하고 있는 지방분권 내지 지역균형발전의 개혁 과제 내지 국정지표는 21세기를 맞는 현시점에서 바람직한 방향 이라고 평가한다. 그런데 국가의 사무 중 많은 부분을 자치단체 에게 이양하고, 자치단체로 하여금 교육자치를 하도록 하며, 지방 경찰제도까지 갖도록 하는 데 필수적으로 수반되어야 하는 것이 지방정부의 자주재정권이다. 즉 세원의 대폭적인 지방배분과 지 방세제 전반에 대한 재검토가 병행되지 아니하고는 불가능한 것 이다.
자치단체는 지역주민을 위하여 복지․교육 등의 대인서비스와 도로․상하수도를 비롯한 사회자본의 정비 등의 대물서비스를 통 해 주민의 매일 생활에 밀착된 행정서비스를 제공하고, 또한 경 제사회의 변화에 따라 발생하는 지역사회의 여러 가지 과제에 대 응해야 한다.
지방세는 지방공공단체가 이러한 행정경비를 조달하며, 지역의 공통경비를 그 지역의 주민이 그의 능력과 수익에 따라 부담하는 제도이다. 그리하여 지방세에서는 부담분임성과 응익성이 있는
세제가 바람직하다. 지방세의 부담을 정함에 있어서 자치단체가 어느 정도의 행정수준을 얼마의 경비로써 실현하고 있는가에 대 해 주민에게 정보를 공개하고, 설명책임을 다해야 하며, 주민의 참가와 선택을 통한 책임 있는 지방자치를 구축해야 하는 것이 다. 지방세는 말하자면 민주주의의 학교인 지방자치의 존재증명 이라고도 말할 수 있다.
지방분권은 지방분권위원회가 시사하는 바와 같이 개성이 풍부 한 지방사회의 형성, 소자고령화少子高齡化(저출산 및 고령인구 증 가)에 대한 대응에 이바지하는 방향으로 추진되어야 한다. 이러한 조류는 각국의 역사나 국가의 성립과정의 차이에 따라 상이하기 는 하지만, 특히 21세기를 맞으면서 우리나라만이 아니라 많은 외국에서도 이러한 조류가 나타나고 있는 것이다.
21세기를 전망할 때 복지․교육․환경대책․안전대책 등 점증 하는 지역행정서비스의 수요에 대응하기 위해서 자치단체는 지역 주민의 이해를 얻어 지방세를 분담하도록 하면서 그 행정을 책임 지고 운용해 가야 한다고 본다. 따라서 주민의 생활과 근접한 곳 에 세금을 납부하고 그 용도를 점검하는 기능을 충분히 활용할 필요가 있다.56)
지방세제의 근간으로서는 현재 정부가 발표한 부동산 관련 과 세의 합리화는 물론, 지방소득세제(현행 소득할 주민세를 지방정 부가 독자적으로 과세표준과 세액을 산정하는 세목으로 개편)와 지방소비세제(부가가치세를 광역자치단체의 공동세화하여 그 재 원을 배분하는 등의 개편)의 재개편 등을 들 수 있다. 즉 세원을 재분배하는 문제가 함께 다루어져야 할 것이다.
가까운 일본도 매상세(국세)와 별도의 세목으로 지방소비세를
56) わが國稅制の現狀と課題-21世紀に向けた國民の參加と選擇, 日本 稅制調査會, 平成12年 7月. www.mof.go.jp/singikai(2004. 4. 27. 접속)
이미 수년 전에 도입하여 시행 중이고, 주민세 소득할 외에 법인 의 외형과세제도를 더 도입한 상태이다. 미국의 경우는 대부분의 주State가 소비세인 매상세Sales Tax와 지방소득세 및 지방법인세를 시행하고 있다. 독일은 세원의 배분방법을 주로 공동세로 하고 있는바, 영업세는 연방․주․시군의 공동세로, 소득세․법인세․
부가가치세는 연방과 주의 공동세로 하되, 그 세수입의 배분은 세원이 존재하는 자치단체에 배분하는 징세지배분원칙(그 지방에 서 징수한 세수입은 그 지방을 관할하는 지방정부에 법이 정한 비율에 따라 배분하는 방법)에 의하고 있는 것이다.
우리나라의 경우는 중요한 세원인 소득과 소비를 중앙정부가 독점하고 있다. 지방세는 그 세목의 가짓수가 국세보다 많지만 세수입의 규모는 다음의 <표 Ⅳ-1>이 시현하는 바와 같이 국세의 1/5 수준에 불과하다.
<표 Ⅳ-1> 국세․지방세 비율
(단위 : %)
구 분 1998 1999 2000 2001 2002
국 세 79.8 (46.9)
80.3 (46.5)
81.9 (48.8)
78.2 (47.0)
76.7 (46.6)
지 방 세 20.2 (53.1)
19.7 (53.5)
18.1 (51.2)
21.8 (53.0)
23.3 (53.4) 자료 : 국세통계연보, 2003.
주 : 괄호 내 수치는 지방교부금․양여금․보조금 등에 의해 지방정부가 실지 사용하는 비율임.
그런데 부동산보유과세의 개편은 당초 그 실시시기를 2006년으 로 잡고 있는 점에서 보면 이는 중기과제로 추진하고 있는 셈이 었는데, 이를 앞당겨서 2005년 실시로 목표를 바꾸어 단기과제화 하면서, 지방세제 전반에 대한 개혁의 청사진을 내놓지 않고 있
다. 지방세제의 전면적 개편청사진은 참여정부가 다시 내놓아야 할 과제로 남았다. 하지만 집권기간으로 보아 앞으로 지방세제의 근본적인 개혁방안의 제안 자체가 없을 것으로 예측할 수밖에 없 다. 지방재정의 분권이란 정부가 세금을 받아서 적절하게 배분하 는 것이 아니고, 다수의 지방자치단체들이 스스로의 노력으로 획 득한 재원에 의해 그들의 살림을 꾸려 가도록 하는 것이다. 그런 데 우리나라의 경우 자치단체가 스스로의 노력으로 조달한 재원 은 재정지출의 1/3 수준이고 중앙정부 의존재원이 재정지출의 2/3 에 가깝다. 따라서 지방교부세의 활용은 세원의 적정배분을 전제 로 하여 땀을 흘리는 자구노력에도 불구하고 재정을 꾸려 나갈 수 없는 지방정부에 부득이하게 교부하도록 해야 옳다.
따라서 종합부동세의 도입에 대한 당부는 필히 세원의 재배분 과 함께 지방세제 전반을 다시 보는 큰 틀에서 종합적으로 구상 해야 한다고 본다.
비록 지방세제를 전면적으로 재정비하는 정도에는 미치지 못하 고 있지만, ‘재정세제 개혁과제 추진계획’에서도 지방세제 개편방 향을 다음과 같이 제시하고 있다.57) 어떻든 이는 현행 지방세제 가 지방분권의 이념을 실현하기에는 부적합함을 시인하는 것이라 고 할 것이다.
□ 필요성
∙ 지방세 주요세목이 세수의 탄력성이 낮은 재산세제 중심으 로 되어 있어 지방재원을 조달하기에 미흡
∙ 재산세․종합토지세 등 부동산 관련 세목의 과표가 시가 대 비 30% 내외로 너무 낮아 과세형평에 어긋난다는 지적
57) 재정세제 개혁과제 추진계획, 정부혁신지방분권위원회․재정세제전문위원회, 2003. 10.