대다수의 선진국들은 1996년 WTO 유통시장 개방 이전부터 대형유통업 체들의 진입 규제 정책을 통해 중소유통업체들과의 갈등을 최소화하려고 노력해 왔다. 이에 일본, 미국, 유럽 등의 선진국들은 대형유통업체들로부터 소규모 점포들을 어떻게 보호하는지 규제 정책에 대해 알아보고자 한다.
8 김익성. 2011. “SSM 현황과 대책.” 중소기업 포커스 제20호.
2.1. 일본
9일본에서 시행하고 있는 대형유통업체 영업규제는 ｢도시계획법｣과 ｢대 규모소매점포입지법｣을 바탕으로 입지 규제만 실시하고, 영업에 대한 규제 는 따로 시행하고 있지 않으며, 대형유통업체로부터 중소유통점을 보호하 기 위해 1973년 ‘대규모소매점포법(Large Scale Retail Stores Law)(이하 대점법)’이 제정되어 1974년 본격적으로 대점법이 시행되었다.
일본은 대형할인점이 등장하기도 전부터 규제 정책이 시행되었고, 1937 년 백화점과의 경쟁 과정에 소규모 유통업자들이 보호를 요구하여 백화점 법이 시행되었으나 잠시 폐지되었다가 1950년대 다시 제정되었다.10 백화 점법에 의한 백화점 영업 규제로 소매점들의 사업 기회를 보장하고, 통상 산업성 허가 없이 1,500m 이상의 규모를 가진 백화점을 개설할 수 없었 으며, 소매점 이익 감소에 영향을 미친다고 판단이 되면 폐점시간 제한과 휴업일수 제한 및 개점 불허가 등의 규제를 할 수 있도록 하였다.
1960년대 백화점의 형태는 갖추지 않았지만 백화점과 유사한 기능을 하 는 대형 슈퍼마켓 체인점들이 틈새시장을 공략하는 사태가 발생해 1973년 대점법 제정으로 백화점뿐만 아니라 전체 대형소매점에 대한 규제를 실시 하였다.
1980년대 엄격하게 시행되던 대점법이 1989년 미일구조 협의회에서 비 관세장벽으로 간주되어 3단계(적정화, 법 개정, 법 존폐)의 재검토를 거쳐 완화 조치되었고, 이에 소매 상업 정책은 토지이용 계획 및 대점포의 외부 규제 등의 관점으로 전환하는 계기가 되어 대점법이 폐지되었으며, 1998년
｢대규모소매점포입지법(이하, ‘입지법’)｣ 제정되었다.
｢대규모소매점포입지법｣은 대점법처럼 중소소매점들을 보호하기 위해
9 일본 사례는 신석훈(2009), 최우용(2012), 박한혁(2013)의 자료를 참고하여 재구성하 였다.
10 Jean Heilman Grier. 2001. “Japan’s Regulation of Large Retail Stores: Political Demands Versus Economic Interests.” Journal of International Law.
제정된 것이 아니라 주변 생활환경 보호 및 유지를 바탕으로 건전한 점포 배치 및 운영으로 국민생활 향상에 이바지하는 것이었다. 입지법 시행의 주 목적은 대형유통업체들과 지역의 소규모 점포들의 조정으로 지역사회 의 조화를 촉진하고자 하는 것이다.
이에 대형점의 출점 규모에 대해서는 규제를 완화하였고, 출점 심사 내 용으로 주변 교통량, 도시환경, 주륜장, 주차장 등과 매장 면적과의 관계를 고려하였다.
그림 2-1. 대규모소매점포입지법 절차도
자료: 소상공인진흥원(2009). 외국의 대형소매점 출점 규제.
표 2-2. 대점법과 대점입지법 비교
입지법 제정 이후 1998년 중심시가지활성화법의 제정과 2006년 도시계 획법의 개정을 통해 대형유통업체들을 계획적으로 입지시키는 정책이 확 립되었으며, 교외 개발에 따라 침체된 중심시가지에 대한 규제완화와 지원 을 통해 도시 상업기능의 회복과 활력 제고를 도모하였다.11
2.2. 미국
12미국은 우리나라와 같이 중소유통점을 보호하기 위해 영업일 규제, 영업 시간 규제 등의 경제적 규제가 아닌 도시계획 차원에서 용도지역제
(Zoning)13에 의한 유통 시설 설립 규제를 실시하고 있으며, 제도화된 유통
정책은 따로 있지 않아 종합계획(Comprehensive Plan), 용도지역제(Zoning), 개발유예조치(Development Moratoria) 등을 통한 간접적 규제만 가능하다.
종합계획(Comprehensive Plan)은 도시 발전방향에 대한 지자체 비전을 담은 추상적이고, 선언적인 계획이며 많은 지자체들이 종합계획 안에 중소 상인 보호에 대한 의지를 담고 있다.
용도지역제(Zoning)는 도시 개발에 따른 교통 혼잡 및 소음으로부터 주 민들의 생활환경 보호 등의 공공의 이익 및 복리를 보장할 수 있도록 대형 소매점의 입점 여부를 결정하며, 일부 지자체에서 여타 소매점 입지에 관 한 규제와 용도지역제 규제 정책을 통합해 소매업 용도지역제(Retailing
11 소상공인진흥원. 2009. 외국의 대형소매점 출점 규제.
12 미국의 대형마트 영업규제 정책 내용은 김경배(2007) 토론자료, 신기동 외 (2012), 중소기업청(2007), 소상공인진흥원(2009)의 내용을 참고하여 재구성하 였다.
13 용도지역제(Zoning)는 일정한 지역 단위로 동일한 시가지 이미지를 형성하기 위하여 도시를 수 개의 지역(zone)으로 나누고, 각 지역마다 토지이용 및 건축 규제를 달리 적용하는 제도이다. 용도지역제 기법의 발생지는 독일이며, 독일 의 지역제는 미국으로 건너가 미국의 토지이용의 주된 수단으로 자리잡게 되 었고, 뉴욕시가 1916년 용도 지역제를 채택한 이후 이 제도는 미국 전역으로 확대, 발전해 미국의 독자적인 제도로 정착하게 되었다(경산자치신문 2015. 5.).
Zoning)를 실시하기도 한다. 예를 들어 중심시가지 상권지역 건물들의 1층
미국 워싱턴 D.C.는 품목제한과 관련된 규제 조례를 제정하였는데, 식품 과 비과세상품이 전체 매장면적 중 15% 이상을 차지하지 못하도록 조례를 제정하였다.
기본적으로 미국에서 시행하고 있는 규제 정책은 대형유통업체로부터 중소유통업체들을 보호하기 위한 정책이 아닌 생활환경 보존을 위한 토지 이용 규제라는 것이 특징이다.
2.3. 영국
15영국에서는 ｢도시전원계획법｣에 의한 소매점 입지규제와 ｢일요일거래법｣
에 의한 영업시간 규제를 실시하고 있다. 입지규제는 지역발전과 기존 도 심의 활력을 위하여 시행하는 것일 뿐 우리나라와 같이 대형유통업체 진입 을 규제하려는 목적은 아니다.
1986년 도시계획정책지침인 PPG6(Planning Policy Guidance 6)가 제정 되어 도시계획 일부 중 소매계획통제를 실시하여 도심지의 활력을 불어 넣 었다. PPG6는 1993년과 1996년 2회에 걸쳐 개정되었으며, 처음 개정된 PPG6에서 도심 내·외의 균형적인 발전을 위해 도심 외의 소매점으로부터 도심 내의 업체 경쟁력을 강화하기 위한 방안을 모색하였다.
재개정 된 PPG6에는 도심 발전, 도심 내 통일적 주차전략 채택, 도심 관 리 및 양호한 도시설계 등의 내용들이 포함되어 그동안 논의 제외 대상이 었던 여러 교통방식을 통한 매장으로의 접근성 문제를 포함하였다.
2005년에는 도시계획정책준칙 PPS6(Planning for Policy Statement 6:
Planning for Town Centre)로 전환되어 중심시가지의 활력을 유지할 수 있 는 방안을 모색하고, 지방의 효과적인 지역계획을 확보하기 위한 제도로 운용되었다.
15 영국 사례는 신석훈(2009), 소상공인진흥원(2009)의 내용을 참조하여 재구성하 였다.
PPS6는 접근성이 용이한 기존 도심을 집중 발전시키고, 좋은 환경에서 다양한 서비스 제공을 통해 도심을 활성화하려고 하였다.
도심 외 지역을 쇼핑지구로 개발하기 위해서는 도심 우선정책(Town Centre First)과 필요성 테스트(need test)를 통해 인정을 받은 뒤 개발할 수 있는데, 도심 우선정책(Town Centre First)이란, 도심지에 소매지역 개발을 위한 적절한 장소가 없을 경우 도심 외 지역 개발을 인정하는 정책으로, 도심이 아니더라도 도심과 잘 연결되며 주 쇼핑지역과 가까운 곳을 ‘도심 의 가장자리’로 하여 우선 고려하여야 한다. 필요성 테스트(need test)는 도 심 외 개발 필요성이 인정될 경우 필요성 테스트를 진행하고, 지역계획기 관의 정량적 분석(주변 인구 수준, 소비량 등)에 의해 평가된다.
영국에서 시행되고 있는 영업시간 규제 유형은 자율적으로 결정되며, 대 형점포(점포 총 면적 280m 이상)는 지역 관계기관에 사전 통보 없이 일요 일에 영업할 수 없고, 만약 일요일 영업을 하고자 한다면 사전에 관계기관 에 영업시간을 정하여 통보한 뒤 일반인들에게 고지하여야 한다. 일요일 영업 시 영업시간은 총 6시간을 초과할 수 없고, 오전 10시~오후 6시 사이 에 자율적으로 결정할 수 있으며, 위반 시 5천 파운드(한화 900만 원) 이하 의 벌금을 징수한다.
대형점포는 성탄절에도 영업을 할 수 없지만 일요일 영업제한 면제 대상 업종은 성탄절에도 영업을 할 수 있다. 이를 위반 시, 5천 파운드(한화 900 만 원) 이하의 벌금을 징수한다.
2.4. 독일
16독일은 ｢건축물이용령｣에 의한 입지 규제, 지자체 조례에 의한 영업시간 규제, ｢소매유통업칙령｣에 의한 출점 규제를 시행하고 있으며, 입지 규제 는 엄격하게 시행되고, 평일 영업시간 규제는 철폐 추세이다.
16 독일 사례는 신석훈(2009), 신기동(2012)의 내용을 참조하여 재구성하였다.
｢건축법｣과 ｢연방건축물이용령｣에 의해 대형점의 출점 가능지역을 제한 하였는데, 매장면적 800m 이상의 대형소매점은 주거지역 및 촌락지역을 제외한 도심부와 특별 상업구역 등에만 입점을 허용한다.
｢소매유통업칙령｣은 법령은 아니지만 공무원들이 절대 준수해야 하는 행정 관련 조례로서, 대형유통점 진출로 인해 기존 상권 피해가 심각할 것 으로 예상되면 대형유통점의 입점을 제한하는 조례로, 기존 상권 매출액의
10~20% 감소 피해가 발생할 경우, 기존 상권이 심각한 피해를 입은 것으
로 간주하여 대형유통점 진출을 제한한다.
영업시간 규제는 종교생활 보장, 노동자 보호 및 소규모 소매점 보호를 위해 모든 상점에 적용되는 규제로 ｢영업시간제한법｣에 의해 특정 시간 영 업을 금지하고 있고(1956년 제정), ｢영업시간제한법｣으로 인해 원칙적으로 모든 상점들이 일요일 폐점을 하며, 주중의 경우 지자체별로 자율적으로
영업시간 규제는 종교생활 보장, 노동자 보호 및 소규모 소매점 보호를 위해 모든 상점에 적용되는 규제로 ｢영업시간제한법｣에 의해 특정 시간 영 업을 금지하고 있고(1956년 제정), ｢영업시간제한법｣으로 인해 원칙적으로 모든 상점들이 일요일 폐점을 하며, 주중의 경우 지자체별로 자율적으로