지역 주민들이 그 지역의 정책결정과정 등에 참여하게 되는 단계에 대해 많은 학자들과 여 러 기관들은 주민들이 참여하는 수준 또는 정도에 따라 몇 개의 단계로 나누어 제시해 왔다.
Sherry R. Arnstein의 주민참여 사다리(Ladder of Citizen Participation) 모형은 1969년에 제시된 것으로 꽤 오랜 시간이 지났음에도 불구하고 지금까지도 대표적으로 인용 되는 단계별 참여 모형이라고 할 수 있다. Arnstein(1969)은 크게 비참여 단계(Degree of
Non-Participation), 형식적 참여 단계(Degree of Tokenism), 주민권력 참여 단계(Degree of Citizen Power)의 3단계로 구분하고, 비참여 단계를 다시 조작(Manipulation) 단계와 치료(Therapy) 단계로, 형식적 참여 단계를 다시 정보제공(Informing) 단계, 협의(Consultation) 단계, 회유(Placation) 단계로, 주민권력 참여 단계를 다시 동반자관계(Partnership) 단 계, 권한위임(Delegated Power) 단계, 주민통제(Citizen Control) 단계로 구분하면서 모 두 8개의 단계로 세분화하였다.
자료 : Arnstein, Sherry R.(1969), A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners, 35(4), pp.216-224, 정봉섭(2010), 지역관광개발에 있어서 주민의 참여와 협력, 통합의 관계, 경기대학교 박사학위논문, p.24, 노정민(2013), 주거지 재생사업에서 일상활동과 계획활동이 사회적 자본에 미치는 영향에 관한 연구, 한양대학교 박사학위논문, p.15를 참고하여 연구 자 재구성.
2000년에 Nick Wates는 『The Community Planning Handbook』에서 주민참여의 매
자료 : Nick Wates(2000), 『The Community Planning Handbook』, Earthscan : London, p.10.
을 참고하여 연구자 재구성.
2000년 공공참여를 위한 국제협회(IAPP : International Association for Public Participation)는 ‘주민참여의 스펙트럼’에서 주민참여의 발전단계를 5단계로 구분하였는데, 1단계는 웹사이트 및 자료의 제공 등 정보제공(Inform) 단계이고, 2단계는 설문조사, 의견 청취 등의 협의(Consult) 단계이며, 3단계는 토의, 워크숍 등의 개입(Involve)단계이다. 4 단계는 시민 자문위원회 등을 통한 합의형성 등 협력(Collaborative) 단계이고, 5단계는 주 민투표, 권한위임 등의 권한부여(Empower) 단계이다([그림 2-5] 참조).
(Inform)정보제공
자료 : International Association for Public Participation(IAP2)(2000), 『Spectrum of Public Participation』, 양재섭·김태현(2011), 서울의 도시계획 수립과정에서 시민참여 실태와 개선방향, 서 울시정개발연구원, Working Paper 2011-BR-03, p.13 인용.
OECD는 2001년 ‘정보제공, 협의, 그리고 대중의 정책결정에의 참여 핸드북’을 통해 주민 참여의 단계를 3단계(정보제공(Information) 단계, 협의(Consultation) 단계, 능동적 참 여(Active Participation) 단계)로 제시하였다([그림 2-6] 참조). 여기서의 정보제공 단계는
자료 : OECD(2001), 『Citizens as Partners, OECD handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making』, Paris: OECD, p.13을 참고하여 연구자 재구성.
2013년 Prieto-Martin & Ramirez-Alujas는 Arnstein(1969)의 주민참여 사다리모 형에 근거하여 주민참여 단계를 크게 갈등(Conflict) 단계, 비참여(Non-Participation) 단계, 협의적 참여(Consultative Participation) 단계, 협력적 참여(Collaborative Participation) 단계의 4단계로 구분하였다. 그리고 갈등 단계를 다시 불법적 협박(Illegal Duress) 단계와 합법적 강제(Legitimate coercion) 단계로, 비참여 단계를 다시 조작(Manipulation) 단계로,
협의적 참여 단계를 다시 정보제공(Information) 단계, 협의(Consultation) 단계, 조언(Advice) 단계로, 협력적 참여 단계를 다시 협력(Collaboration) 단계, 권한위임(Delegated Power) 단계, 통제위임(Delegated Control) 단계로 구분하는 등 모두 9개 단계로 세분화하였다.
<표 2-11> Prieto-Martin & Ramirez-Alujas의 주민체계 모형에 따르는 주민참여 단계
주민참여 단계 내용 참여
자료 : Pedro Prieto-Martín(2014), Participation Schemas - A tool to characterize collaborative participation, PDD Specialist Group Conference presentation paper, pp.1-14를 참고하여 연 구자 재구성.
Arnstein이 1969년에 그의 유명한 ‘주민참여 사다리모형’을 제시한 이후, 여러 방면에서 의 주민참여를 설명하고 분류하기 위해 많은 대안 모델들이 제안되었지만(Brodie et al 2009), 이들 모델들은 너무 단순하여 분석적으로 의미있는 통찰력을 제공해주지 못하거나 또는 너무 복잡하고 전문화되어 있어서 그 모델들의 광범위한 적용이 어렵다는 문제점을 가
지고 있다. 대부분의 프로젝트나 연구들은 2000년 IAPP에서 제시한 척도와 2001년에 OECD에서 제시한 척도에 많은 부분 의지했던 것이 사실인데, IAPP(2000)와 OECD(2001)가 제시한 척도 모델은 기본적으로 Arnstein(1969)의 8단계 척도를 각각 5 단계와 3단계로 단순화시킨 것이다. 이 두 가지 모델은 Arnstein의 권력의 쟁점을 둘러싼 비판을 무시하고 있고, 특히 높은 참여 단계에서 주민참여가 수반하는 수없이 많은 미묘한 차 이들을 반영하지 못하고 있으며, 뿐만 아니라 자율성, 포용, 신중함, 제도화와 같이 주민참여 의 특징이 되는 근본적 차원의 것들을 고려하지 않고 있다(Prieto-Martin 2014 : 2-3).
Prieto-Martin & Ramirez-Alujas(2013)의 참여체계 모형(Participation Schemas) 은 주민참여 과정의 특징에 대한 기초적 의사소통을 위한 수단이 될 수 있고, 해석하기가 쉽 지 않지만 현상의 복잡성, 유용성, 융통성 간의 실용적 타협점을 제공한다. 이 모형은 기존의 주민참여 대안모형들의 한계를 극복하기 위해 제시되었으나(Brodie et al 2009), 개방적이 고 유연한 수단으로 이해되어야 한다(Prieto-Martin 2014 : 12).
본 연구에서의 주민참여는 Arnstein(1969)이 제시한 주민참여 사다리모형(Ladder of Citizen Participation)의 참여 단계와 이를 보완하여 Prieto-Martin & Ramirez-Alujas (2013)가 제시한 참여체계 모형(Participation Schemas)의 참여 단계를 근거로 하여, 크게 협의적 참여(Consultative Participation)와 협력적 참여(Collaborative Participation) 로 구분하고자 한다.
여기서의 협의적 참여는 Arnstein(1969)의 주민참여 사다리모형에서 정보제공 (Information), 협의(Consultation), 회유(Placation)의 세부 단계를 포함하는 형식주의 (Tokenism) 참여 단계([그림 2-7]의 (A))에 해당하고, Prieto-Martin & Ramirez-Alujas(2013)의 참여체계 모형에서 정보제공(Information), 협의(Consultation), 조언 (Advice)의 세부 단계를 포함하는 협의적 참여(Consultative Participation) 단계([그림 2-7]의 (C))에 해당하는 것으로, 주민들이 집회 및 공청회 등에 출석하여 정보를 제공받고 의 견을 제시하는 등의 채널은 존재하지만 권고 수준의 제기만이 가능하여 정책결정에까지는 영향을 미치지 못하는 단계라고 할 수 있다. 그리고 협력적 참여는 Arnstein(1969)의 주민참여 사다리 모형에서 동반자 관계(Partnership), 권한 위임(Delegated Power), 주민에 의한 통제 (Citizen Control)의 세부 단계를 포함하는 주민 권력(Citizen Power) 참여 단계([그림 2-7]의 (B))에 해당하고, Prieto-Martin & Ramirez-Alujas(2013)의 참여체계 모형에서 협력(Collaboration), 권한 위임(Delegated Power), 통제 위임(Delegated Control)의
세부 단계를 포함하는 협력적 참여(Collaborative Participation) 단계([그림 2-7]의 (D))
Sherry R. Arnstein(1969)
Ladder of Citizen participation
Conflict
① Illegal Duress
Prieto-Martin & Ramirez-Alujas(2013)
Participation Schemas
[그림 2-7] Arnstein과 Prieto-Martin & Ramirez-Alujas의 주민참여 모형 비교
자료 : Pedro Prieto-Martín(2014), Participation Schemas - A tool to characterize collaborative participation, PDD Specialist Group Conference presentation paper, p.4를 인용하여 연구자 재구성.