가. 감독기관에 의한 통제
우리 나라의 현행 법 체계에서 일반적인 지방자치단체에 대한 통제 기능은 감독기관의 감사기능에 의한 통제이다.
감독기관에 의한 감사에는 감사원법에 의한 감사원의 감사, 지방자치 법에 의한 행정자치부장관과 시도지사의 감사, 행정감사규정에 의한 감 사로 크게 대별할 수 있다.
감사원법 규정에 의하면 필요적 검사대상으로 지방자치단체를 규정 하고 있고(감사원법 제22조), 또한 선택적 검사사항으로 국가 또는 지방 자치단체가 직접 또는 간접으로 보조금․장려금․조성금 및 출연금 등 을 교부하거나 대부금 등 재정원조를 공여한 자와 이 자가 그 보조금․
장려금․조성금 및 출연금 등을 다시 교부한 자의 회계, 국가 또는 지 방자치단체가 자본금의 일부를 출자한 자의 회계(감사원법 제23조)를 비롯하여 지방자치단체의 사무와 그에 소속한 지방공무원의 직무감찰 (감사원법 제24조)까지를 망라하여 사실상 우리 나라 지방자치단체의 모든 분야가 감사원의 감사대상이라고 할 수 있다.
한편 지방자치법 규정에 의하면 지방자치단체의 장이 법령의 규정에 의하여 그 의무에 속하는 국가위임사무 또는 시․도위임사무의 관리 및 집행을 명백히 해태하고 있다고 인정되는 때에는 시․도에 대하여는 주 무부장관이, 시․군 및 자치구에 대하여는 시․도지사가 기간을 정하여 서면으로 그 이행할 사항을 명령할 수 있고, 주무부장관 또는 시․도지 사는 당해 지방자치단체의 장이 제1항의 기간 내에 이를 이행하지 아니 할 때에는 당해 지방자치단체의 비용부담으로 대집행하거나 행정․재정 상 필요한 조치를 할 수 있다(지방자치법 제157조의2)고 하여 기관위임 사무에 대한 직무이행 명령 및 대집행을 규정하고 있을 뿐만 아니라 자 치사무에 대해서도 행정자치부장관 또는 시․도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류․장부 또는 회계를 감사할 수 있다(지방자치법 제158조)고 규정되어 있어 감독기관에 의한 포괄적 감 사권을 인정하고 있다.13)
한편 행정감사규정에 의하면 이 영은 각 행정기관(지방자치단체의 집행기관을 포함한다. 이하 같다)이 당해 기관 또는 그 하급기관에 대 하여 실시하는 감사의 기준과 시행방법을 규정하여, 스스로 찾아내고 스스로 바로잡는 실효성 있고 체계있는 행정감사제도를 확립함으로써 행정운영의 적정 능률화 및 예산의 효율적 사용과 그 개선을 기함과 아 울러 공무원의 기강유지를 도모함을 목적으로 한다(행정감사규정 제1 조)고 규정하고 있고, 또한 종합감사는 각 행정기관이 당해 기관에 대 하여 실시하는 감사와 그 하급기관(지방자치단체를 포함한다. 이하 같 다)에 대하여 실시하는 감사로 구분한다(행정감사규정 제5조)고 규정하 여 당해 중앙부처청의 소관사항을 수임처리하는 지방자치단체까지를 감 사의 대상으로 포괄하고 있다.
그런데 이처럼 감사원, 행정자치부, 시․도지사, 행정감사규정에 의한 중앙행정기관에 의한 감사에 이르기까지 다양한 감사기관에 의하여 수 없이 많은 감사를 받고 있음에도 불구하고 주민의 직접청구에 의한 감
13) 김형태, “지방자치단체의 감사제도에 관한 고찰”, 지방행정연구 제2권 제2호, 1987, 24면
사제도가 새로이 입법화되는 의의는 어디에 있는가?
물론 감사청구제도의 입법화는 전절에서 다룬 바와 같이 우선적으로 주민참정권의 신장이라는 측면의 제도화인 것은 당연하지만 보다 구체 적으로 위법 부당한 행정사무 처리에 대한 통제라는 측면에서 보자면 기존의 감사제도의 문제점에 대한 반성에서 나온 것이라고 할 수 있는 데, 현재 언론을 비롯한 각계에서 공론화되고 있는 상황을 간추려 보면, 첫째, 기존의 감사제도가 지방자치단체장의 행정권 남용에 대한 감시, 견제장치의 측면에서 부족하다는 점, 둘째, 행정의 공정성, 투명성 여부 에 대한 기존 감독기관에 의한 감사가 주민불신을 해소하는 측면에서 부족하다는 것이다.
첫 번째의 지적은 지방자치가 본격 실시된 이후 선출된 공직자들에 대한 통제 장치가 없다는 것과 관련이 있다. 기존의 감독기관에 의한 감사에 의한 통제 장치는 주로 자치단체의 일반 직원에 대한 견제수단 은 될 수 있으나 선출직 공직자들인 경우는 통제장치가 막연하여 무소 불위의 권한 남용이 발생하고 있다는 지적이다.14)
두 번째의 지적은 감독기관에 의한 감사가 계층제적 위계에 의한 공 무원 조직 내부에서의 하향식 감사이기 때문에 감사요원의 맹목적인 동 료의식으로 인하여 비위의 은폐 등 부정적 행태를 보이고 있는 등15) 행 정조직 내부의 감사처리의 수행과정에 대한 주민들의 불신이 상당하기 때문에 이러한 우리 나라적 현실 하에서는 그 행정 수행 과정 자체가
14) 김거성, “기초자치단체장 임명제와 부패의 문제”, 한양대학교지방자치연구소, 지방자치 정보지 통권 제188호, 2000년 12월 30(http://fnf-cla.hanyang.ac.kr/rsh/mag/118/08.html)
“감사원이나 중앙 부처, 상급 행정기관 등의 감사에 따른 적발시에도 자의적으로 징계 를 거부하거나 회피하는 경우도 발생하고 있으며, 일부 기초자치단체의 경우 상급 단체 에서 진행하는 시민만족도나 반부패지수 조사 등에 대해서 반발하고 자료 제공을 거부 하는 사례도 있다. 결국 이러한 일부 단체장들의 일탈 행태에 대해서 마땅한 통제 수단 이 없다”
<2000.11.13 국민일보>
“민주당 ○○○ 의원은 방만한 재정운영,무소불위 인사전횡,선심성 행정,기초질서 단 속 방치,국가사업 비협조 등 일부 자치단체장의 독선에 의한 폐해는 심각한 지경에 이 르렀다 며 자치독재라는 말까지 나오고 있다 고 지적했다．”
15) 한종임, 전게논문, 7면
투명하고 공정했다는 객관적 확인을 필요로 하며, 이를 수행할 제도의 필요성이 존재한다고 할 수 있다.
나. 의회에 의한 통제
현행 법규상 의회에 의한 지방자치단체의 사무집행에 대한 통제는 지방의회는 매년 1회 당해 지방자치단체의 사무에 대하여 시․도에 있 어서는 10일, 시․군 및 자치구에 있어서는 7일의 각 범위내에서 감사 를 실시하고, 지방자치단체의 사무중 특정사안에 관하여 본회의 의결로 본회의 또는 위원회로 하여금 조사하게 할 수 있다(지방자치법 제36조) 라고 하여 행정사무감사권과 조사권이 인정되어 있고, 또한 지방자치단 체의 장은 출납폐쇄후 80일이내에 결산서 및 증빙서류를 작성하고 지방 의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회 의 승인을 얻어야 한다(지방자치법 제80조)고 규정하여 결산검사권이 인정되어 있다.
그러나 의회에 의한 행정통제는 우리 나라에서 지방자치의 시행현실 을 볼 때 지방의회가 구성되고 단체장 직선제가 실시된 후로 지방자치 단체의 재정운영이 긴축적이지 못하고 있으며, 지방재정자립도가 열악 한 상황에서 선심성 예산집행이 이루어지고, 기관의 판공비나 업무추진 비가 방만하게 책정, 지출되고 때로는 그 사용내역도 제대로 공개되지 않는 경우가 많으며, 지방의원 등의 해외여행과 같은 불요불급한 사안 에 많은 공금이 지출되는 등 지방재정 운영이 제대로 통제되지 않고 그 건전성이 충분히 확보되고 있지 못하고 있으며, 이와 같은 방만한 예산 운영에 대하여 현재의 우리 나라의 행정조직내부의 감사체제는 별 통제 기능을 발휘하지 못하고 있다16)는 지적이 있듯이 의회와 집행부와의 결 탁 등에 의하여 적절한 행정통제가 이루어지지 못하고 있다.
그리고 지방의회의 감사는 지방공무원들에게 지방자치단체에 대한
16) 윤양수, 주민감사청구 및 주민소송제도에 관한 고찰, 제주대학교 법과정책연구소 법과 정책 제7호, 2001, 42면
여러 감사 중 가장 불필요한 감사로 인식되고 있는데 그 중의 하나로 지방의원들의 감사에 대한 비전문성이 지적17)되고 있다. 이는 감사에 관한 전문적인 식견이 부족한 상황에서 불필요한 자료제출을 번잡하게 요구함으로써 행정낭비를 발생시키거나 고압적인 자세를 통하여 집행부 의 일반 직원들로 하여금 영향력을 행사하는 그릇된 사례들도 발생하고 있는 실정에서 제기된 지적이라고 할 수 있다.
의회에 의한 행정통제는 아직 지방자치 경험이 일천한 우리 나라적 현실에서 일본과 같은 독립된 감사위원제도가 제도화되지 않은 단계에 서의 과도적 입법이라고 볼 수 있으며, 앞으로 감사제도의 재조정과 아 울러 개선되어야 할 것이지만, 어쨌거나 지금 현 상황에서 자치단체에 대한 행정통제의 기능이 매우 미흡하다는 면에서 주민에 의한 직접 통 제제도의 필요성이 있다.
다. 법원에 의한 통제
법원에 의한 통제는 소송절차를 통해 위법 부당한 행정행위를 시정 하는 제도인데 현행 행정소송법 체계상 항고소송 외에 당사자소송․민 중소송 및 기관소송을 인정하고 있으나 민중소송 및 기관소송은 법률이 정한 경우에 법률이 정한 자에 한하여 제기할 수 있다(행정소송법 제12 조 및 제35조)고 하여 자치행정상의 재무회계적 위법 부당사항 등에 대 하여 지역주민이 공익 목적으로 소를 제기하는 주민소송 절차가 마련되
법원에 의한 통제는 소송절차를 통해 위법 부당한 행정행위를 시정 하는 제도인데 현행 행정소송법 체계상 항고소송 외에 당사자소송․민 중소송 및 기관소송을 인정하고 있으나 민중소송 및 기관소송은 법률이 정한 경우에 법률이 정한 자에 한하여 제기할 수 있다(행정소송법 제12 조 및 제35조)고 하여 자치행정상의 재무회계적 위법 부당사항 등에 대 하여 지역주민이 공익 목적으로 소를 제기하는 주민소송 절차가 마련되