농촌 정책의 접근방법 변화와 협동조합

2000년대 이후 농촌 정책에는 여러 층위의 변화가 있었다. 첫째, 과거와는 달 리 농촌 지역의 경제, 사회, 문화, 환경 등 제 측면에서 주민의 삶의 질 향상을 강조하면서 정책의 외연을 크게 확대하였다. 농업생산 기반을 확충하거나 농촌 주민의 기초 생활환경을 정비하는 정책이라고 인식되던 ‘농촌 지역개발 정책’에 덧붙여 새로운 의미를 얻은 변화였다(김정섭 등, 2011:29). 둘째, 지역사회 구성 원의 욕구(needs)와 의견을 중시하는 상향식 접근방법(bottom-up approach)이 부 각되었다. 정책 성과에 영향을 주는 것으로서, 물리적 투입보다는 지역사회 구성 원들의 행위 측면이 중요한 차원으로 고려된 것이다. 셋째, 지방자치단체와 주민 결사체 사이의 동반자 관계(partnership)에 기초한 거버넌스(governance)를 이루 는 것이 중요한 과제로 거론되기에 이르렀다.

이러한 정책 기조 변화를 ‘내생적 발전 전략의 실험’이라고 부를 수 있다. 내 생적 발전 개념은 다양하게 정의될 수 있지만, 대부분 핵심 요소 몇 가지를 공 유하는 변주들이라 할 수 있다. 내생적 발전의 핵심 요소를 명료하게 정의한 이는 로마노(Romano)이다. 내생적 발전은 ‘지역 발전을 위한 선택지(option)에 대한 지역의 자율적인 의사결정’, ‘지역 발전 과정 전반에 대한 지역 주체들의

통제(control)’, ‘발전 프로젝트로 인한 편익의 지역 내 귀속’ 등의 세 요소를 기 본으로 한다고 정의된다(Romano, 1996). 내생적 발전 모델이 폐쇄된 체계로서의 지역을 전제한다고 비판하며 개방된 체계로서의 지역을 강조하는 ‘신내생적 발전 (neo-endongenous development)’ 모델이 제시된 바 있지만(유정규, 2011), 지역 체계 의 폐쇄성(또는 개방성)에 관한 논쟁보다 더 주목받아야 할 것은 내생적 발전론이 품 고 있는 자조적 실천의 의미이다.

정부나 지방자치단체의 지원 사업을 계기로 촉발되는 농촌 지역사회 발전 프로젝트들이 많다. 공공 부문의 지원이 감소하거나 중단된 후에도 지역사회가 지속적으로 발전하려면 자조적 요소를 갖추어야 한다. 최근까지 시도된 내생적 발전 모델은 아직까지 ‘관 주도형 보조금 사업’의 모습을 벗어나지 못했다고 평가할 수 있다.¹⁴ 내생적 발전에서 자조적 발전 모델로의 진화를 모색해야 할 시점이다. 그 이유 가운데 하나는 최근 농촌 지역사회 변화의 사회학적 성격에 서 찾을 수 있다.

농촌 지역사회는 경제적 사회적 지속가능성의 위기에 직면해 있다. 지역경 제의 활력, 주민 삶의 질 등의 측면에서 문제들이 드러나고 있다. 주민의 일상 생활에 필요한 재화와 서비스 공급이 시장에서는 원활하게 이루어지지 않고 있다. 일차적으로는 인구 밀도 감소와 고령화로 인한 구매력 저하에서 원인을 찾을 수 있다. 농촌의 ‘지역경제 활력 저하’와 ‘주민 삶의 질 여건 악화’ 사이에 악순환의 고리가 형성되어 있다. 게다가 지역사회 구성원 사이에 여러 측면의 격차가 확대되고 있다. 지역사회의 인구 구성도 복잡해지고 있다. 이러한 변화 가 농촌 지역에서 ‘사회적 배제(social exclusion)’를 심화시키고 있는 것 같다.

‘사회적 배제’라는 용어의 의미는 몇몇 연구자들의 논의에서 확장되어 왔고 앞으로도 정교한 이론을 형성하는 방향으로 나아갈 것이다. 셕스미스와 채프만 (Shucksmith and Chapman, 1998:230)은 ‘빈곤’ 개념과 비교하면서 ‘사회적 배

14 김정섭 등(2011)은 ‘농촌 지역 활성화 정책의 현장에서 상향식 접근방법을 지시하는 정책 사업 지침에도 불구하고 주민보다는 행정기관이나 지역 외부의 조력 주체들이 더 주도적 인 역할을 수행함으로써, 주민은 수동적이거나 타율적인 행위자로 남겨지는 경우가 적지 않았다’는 전문가들의 평가 결과를 제시하고 있다.

제’를 다음과 같이 개념화하였다. “사회 구성원 가운데 특정한 이들이 자원(또는

동체(가족이나 교우 관계 등 정체성을 공유하는 개인들의 사회적 연결망)에서 사회적 배제가 일어난다는 것이다. 라이머가 언급한 네 유형의 사회 체계는 사람 들이 자신의 과업을 달성하거나, 행위를 정당화하거나, 자원을 분배하거나, 상호 작용을 구조화하려 할 때 동원하는 대표적인 것들이다. 한 사람이 사회에 소속감 을 갖게 되거나 생활에 필요한 자원을 얻는 활동은 앞에 언급한 네 가지 사회 체계에 달려있다.

라이머의 사회적 배제 발생 경로(4개의 사회 체계) 구분 틀에 따라 한국 농촌 의 사회적 배제 문제를 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 인구 밀도 감소와 고령화로 인한 구매력 저하는 사적 체계에서 농촌 주민의 사회적 배제를 심화 시키고 있다. 둘째, 국가 행정 체계가 사적 체계에서 발생하는 농촌의 사회적 배제 문제에 대응하려 시도하고 있으나 한계를 보이고 있다. 좁은 의미에서 공 공 부문의 직접 개입이 정당하다고 간주되는 것들에만 정책 프로그램이 국한 되어 있다. 양적인 측면에서 보아도 역시 ‘인구 밀도의 논리에 기초한 효율성 우선주의’가 작동하고 있어 불충분하다. 셋째, 전통적인 공동체는 심각하게 해 체되어 있어 사적 체계나 국가 행정 체계에서 발생하는 실패를 보완하거나 그 두 체계의 기능을 대체할 수 없다. 넷째, 앞의 사회 체계들에서 발생하는 사회 적 배제에 대응할 수 있는 가능성이 결사체 체계에 남겨졌다.

협동조합은 사회적 결사체의 대표적인 유형이다. 그래서 협동조합은 농촌 지 역사회의 자조적 발전에, 특히 사회적 배제의 문제를 해결하려는 자조적 실천에 중요한 조직 수단이 될 수 있다. 자조적 발전 모델에는 지역사회 구성원들이 스 스로 그리고 집합적으로 발전 전략을 찾고 실천해야 한다는 전제가 깔려 있다. 협동조합은 구성원들의 자발적 의사와 협동에 기초한 집합적 행동 원리를 따르 는 조직이다. 그리고 주민들에게 필요한 재화와 서비스를 공급하는 경영체를 유 지하는 데 도움이 된다. 경영체 유지에 필요한 거래의 임계량(critical mass)을 만 드는 데 이점을 갖기 때문이다. 협동조합이라는 경영체 구조는 그 자체로 지역사 회 친화적인 것이다.