제3절 저출산특별회계 도입 검토 결과

1. 도입 환경 진단

저출산 정책의 예산구조와 특성을 고려할 때 저출산특별회계 도입의

제5장 저출산특별회계 도입 검토

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당위성은 다양한 측면으로 이해될 수 있다. 현재 예산구조 및 운용 측면 에서 비효율을 초래한다거나 정책 효과성이 낮은 문제에 대해서 특별회 계 도입이 필수적인 대응 방안인가에 대한 추가 논의가 필요하지만 현 시 점에서 특별회계 도입에 따른 기대효과를 고려할 때 도입 가능성을 검토 하는 것은 의미가 있다. 일반적으로 현재 저출산 정책 추진과 예산 측면 에서 문제로 인식되고 있는 사항은 다음과 같다.

첫째, 현재 투입 예산이 충분한가의 문제이다. 소위 저출산 예산에 해 당하는 과제에 관련성이 낮은 사업이 다수 포함되어 있어, 관련 예산이 과도하게 측정된 면이 있다는 문제 제기와 함께 가족지출 측면에서 현재 의 지출 수준이 낮다는 문제 제기를 할 수 있다. 또한 향후 정책 확대에 따 른 재원 확보 문제에 대한 논의가 필요하다는 데에는 다수가 공감하고 있 다. 다만, 해당 분야의 예산 확대가 가시적인 정책 효과를 담보할 수 있는 가에 대해서는 단언할 수 없다는 어려움이 있다. 그간의 예산 투입에 대 한 논란이 지속되는 가운데 주요 정책을 정비하고 그에 대한 즉각적인 예 산 확대를 추진하는 데에는 한계가 있다. 예산 확대 이전에 주요 저출산 정책을 재정비하고 해당 정책에 대한 효과성 제고 방안에 대한 검토가 선 행되어야 할 것이다. 무조건적인 예산 확대는 투입 대비 정책 효과가 부 진하다는 현재의 비판에 다시 직면할 가능성을 고려할 필요가 있다.

둘째, 일부 사업의 경우 다부처 사업으로 해당 정책의 통합적 접근과 효율적 운영에 한계를 초래하거나 유사사업의 중복 운용 등으로 예산운 용에 비효율을 초래한다는 문제 제기가 있다. 또한 관련 정책이 통합적 관점에서 관리·추진되기보다는 각 부처 중심의 개별 사업으로 추진되고 있는 상황이다. 보육사업, 가정양육수당, 다함께 돌봄센터 및 육아종합지 원센터 설치 운영 등의 분야는 보건복지부, 유아교육정책과 초등 방과후 돌봄 정책은 교육부, 아이돌봄서비스와 공동육아나눔터, 청소년방과후아

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카데미사업 등은 여성가족부에서 각각 담당하고 있는 상황이다. 특히, 초 등 온종일 돌봄사업의 경우 같은 사업명 아래 교육부에서 학교 돌봄을 지 원하고 보건복지부와 여성가족부에서 다함께 돌봄센터와 청소년방과후 아카데미를 중심으로 지역사회 돌봄을 지원하고 있다. 초등 온종일 돌봄 사업은 학교와 지역사회의 돌봄서비스가 유기적으로 연계되고 효율적으 로 활용되어 아동 기준으로 돌봄의 공백이 발생하지 않도록 할 필요가 있 음에도, 현재의 체계에서 이와 같은 문제를 적극적으로 해결해 나가기에 는 한계가 있다. 이에 따라 관련 정책을 총괄하고 주요 정책을 효율적으 로 운용하기 위한 총괄기관의 설립 또는 저출산고령사회 위원회의 기능 변화 필요성이 대두되고 있다.

셋째, 관련 정책의 구성이 적절한가의 관점에서 다양한 의견이 제시되 고 있다. 보육·돌봄 영역에 과도한 예산이 배정되었다는 관점과 해당 영 역이 주요 영역으로 이에 대한 예산 확대가 필요하다는 관점, 2040 세대 지원 정책의 경우 저출산과 직접적 관련성이 낮은데 과도하게 예산이 편 성되었다는 의견과 해당 세대의 중요성을 고려할 때 적절한 정책 방향이 라는 의견 등 관점에 따라 상이한 의견이 제시되고 있으며 그 방향은 서 로 다른 지점을 향해가고 있다. 이는 우리나라의 경우 저출산 정책을 출 산에 직접적인 영향을 주는 정책 이외에도 간접적인 지원 정책을 관련 정 책의 범주에 포함하여 관리하기에 대상 정책에 대한 명확한 구분 논리가 부재한 상황에 기인한다. 이밖에 일·가정양립 지원 정책의 중요성에 비해 적극적 확대가 이루어지지 못한 점도 발견되었다.

이와 같은 상황을 고려할 때 저출산 정책의 주요 정책 대상을 새로이 정의하고 주요 정책에 대한 적절한 재원 배분을 바탕으로 통합적 추진을 수행할 수 있는 체계에 대한 고민이 필요한 시점이다. 재정적 측면, 거버 넌스적 측면 등 다양한 방면의 검토가 요구되는 시점에서 저출산 정책을

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정권 변화에 관계 없이 지속적인 국가적 과제로 안정적으로 추진하기 위 하여 저출산 정책의 사업 효과성·중복성·적절성 등을 포괄적으로 검토하 고, 저출산 관련 사업의 통합적 운영 및 관리를 위하여 특별회계 도입에 대한 검토와 논의는 의미가 있다.

일반적으로 일반회계는 재원이 부족하면 사업을 수행하지 않을 수 있 으나 특별회계는 사업내용이 구체화되어 매년 동일한 형태로 진행되고, 우선순위가 높아서 재원상황에 크게 영향을 받지 않으면서 재원을 별도 로 구분하여 추진한다는 장점이 있다. 즉, 현재 다부처 사업 중심의 저출 산 정책 예산은 관련 예산 현황에 따라 정책 추진에 대한 변동성이 크나 특별회계로 추진할 경우 안정적인 사업 추진이 가능하다. 또한 특별회계 를 통한 통합관리의 경우 저출산 사업끼리의 부처 간 칸막이를 일정부분 해소할 가능성이 있다. 통합적 관리운영에 따라 재원 배분의 효율성을 확 보할 수 있으며, 특정 사업에 쏠려있는 재원구조나 불안정성 등을 합리적 으로 개선할 수 있다는 장점이 있다. 다만, 이와 같은 장점은 특별회계가 이상적으로 설계 운용될 때 기대할 수 있다.

한편, 사회적·정치적 환경 변화에 따라 정책의 우선순위는 계속 변화할 것인데, 특별회계로 운용할 경우 추후 관련 예산 확대가 더 어려울 수 있 다. 특별회계는 도입 당시에는 크게 1회 예산을 늘릴 수 있으나 이후에는 정부의 일반재정 수준에서만 늘어날 가능성이 높기 때문이다. 또한 「국가 재정법」 이전부터 무분별한 특별회계를 지양해야 한다는 주장을 기획재 정부가 계속 해 왔으며 학술연구 등에서도 전반적으로는 특별회계는 없 애자는 주장이 설득력을 가지고 있다. 이처럼 저출산특별회계는 단기적 으로 안정적 재원을 확보할 수 있는 기회로 활용될 수 있으나 중장기적 예산 경직성의 증가로 인한 부작용을 충분히 고려하여 신중한 도입 검토 가 필요하며 충분한 논의를 통한 사회적 합의를 도출하여야 할 것이다.

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2. 선결과제

가. 대상 사업의 구체화

특별회계 도입을 위해서는 무엇보다도 대상 영역 및 정책을 구체화할 필요가 있다. 특별회계는 정책 목적이 분명해야 하며 동일한 정책 목표를 가진 정책을 대상으로 운영방안을 모색할 수 있다. 특별회계의 세출, 즉 대상 사업에 대한 검토를 사전에 추진하여 그 사업의 내용적 범위를 명확 하게 설정할 필요가 있다. 관련하여 ｢저출산·고령사회기본법｣ 제20조에 근거한 저출산·고령사회기본계획과 이를 연차별로 시행하기 위한 (동법 제21조에 근거한) 시행계획의 대상 사업 중에서 어떤 사업을 특별회계 대 상 사업으로 포함시킬 것인가를 보다 명확하게 마련할 필요가 있다. 특별 회계 대상 사업의 설정과 관련하여 계정 구분의 필요성이 있는가를 면밀 하게 검토할 필요가 있다. 계정 구분은 저출산 관련 시책 및 사업의 목적 과 영역이 명확하게 차별화될 수 있는 경우는 필요하지만 (교통시설특별 회계의 사례에서 볼 수 있듯이) 오히려 회계 운영의 유연성을 약화시켜 효율적 추진이 어려울 수 있다는 점을 고려할 필요가 있다.

대상 영역 및 사업의 규모에 따라 특별회계는 다양한 방법으로 운용될 수 있다. 일부 및 단일 사업을 대상으로 운용하는 방안, 주요 영역 및 해 당 정책을 모두 포괄하여 운영하는 방안 등을 검토할 수 있다. 대상 및 범 위에 따라 재원 확보 및 관리·운영 주체에 대한 검토가 이루어질 수 있다.

현재로서 주요 영역은 기본계획 재구조화를 통해서 선정된 역량집중과 제를 대상으로 검토할 수 있다. 당시 3차 기본계획의 패러다임 전환 방향 에 부합하는 정도, 비전과 정책 목표 달성에 얼마나 필수적인 정책인가에 따른 중요도, 주요 국정과제 및 현안과의 연계성을 고려한 시의성을 기준

제5장 저출산특별회계 도입 검토

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으로 저출산 분야 역량집중과제 18개를 선정한 바 있다. 다만, 이렇게 선 정된 역량집중과제는 주요 영역을 선정했다기보다는 각 영역에서 핵심추 진과제를 선정하는 형태를 띠어 결과적으로 저출산 전 영역에 해당한다 고 볼 수 있다. 청년일자리·주거대책 강화 영역의 2개 과제(직장어린이집 설치 지원, 신혼부부 주거지원 강화), 난임 등 출생에 대한 사회적 책임강 화 영역의 7개 과제(행복출산패키지, 여성장애인 대상 임신·출산 진료비 지원범위 확대, 난임부부 종합지원체계 구축, 산모·신생아 건강관리 지원

으로 저출산 분야 역량집중과제 18개를 선정한 바 있다. 다만, 이렇게 선 정된 역량집중과제는 주요 영역을 선정했다기보다는 각 영역에서 핵심추 진과제를 선정하는 형태를 띠어 결과적으로 저출산 전 영역에 해당한다 고 볼 수 있다. 청년일자리·주거대책 강화 영역의 2개 과제(직장어린이집 설치 지원, 신혼부부 주거지원 강화), 난임 등 출생에 대한 사회적 책임강 화 영역의 7개 과제(행복출산패키지, 여성장애인 대상 임신·출산 진료비 지원범위 확대, 난임부부 종합지원체계 구축, 산모·신생아 건강관리 지원