가. 필요성
정부는 경제활력의 회복을 위한 적극적 재정운용과 안전사회 구현 등을 주요 내용으로 하는 376조원 규모의 ｢2015년도 예산안｣과 향후 5년간의 재정운용 방향 을 제시하는 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣을 국회에 제출하였다. 동 예산안과 국가재정운용계획은 건강보험의 보장성 확대 등 지출 관련 제도뿐만 아니라, 담뱃 세 인상 등 ｢2014년 세법개정안｣에 따른 변화를 반영하여 작성된 것이다.
이와 같이 법․ 제도의 변화와 정부의 정책 의지가 반영된 예산안 및 국가재정 운용계획에 대한 국회의 심사를 위해서는 현재의 법과 제도가 그대로 유지된다는 가정 하에 전망된 ‘기준선 전망’과의 비교를 통해 법․ 제도 변화에 따른 추가적인 재정의 변화를 확인할 수 있어야 한다. 이를 위해 국회예산정책처는 2008년 ｢재정 기준선 전망｣ 보고서 발간을 시작으로 경제전망 및 재정총량에 대한 전망을 매년 제시하고 있으나, 예산안에 포함된 제도 변화의 재정효과를 명시적으로 구분하여 분석하지는 못하였다.
국회예산정책처는 그 동안 경제전망 및 재정전망, 세수추계, 법안비용추계 업 무를 수행하면서 축적된 연구역량을 통해 ｢2013~2017년 NABO 재정 전망｣ 보고 서를 2013년에 처음으로 발간한 바 있으며, 올해 두 번째로 ｢2014~2018년 NABO 재정 전망｣ 보고서를 발간하게 되었다. 본 보고서에 포함된 ｢NABO 재정 전망｣은 정부의 예산안 및 국가재정운용계획과 비교할 수 있는 전망치이며, ｢NABO 기준선 전망｣은 ｢NABO 재정 전망｣과의 비교를 통해 세법개정과 각종 복지제도 개선 등 으로 인한 추가적인 재정의 변화를 파악하는데 활용될 수 있을 것이다. 이를 통해
BOX 기준선 전망
‘재정기준선’(Fiscal Baseline, 이하 ‘기준선’)은 현행 법과 제도가 그대로 유지된다는 가정 하에 미래의 수입, 지출, 재정수지, 그리고 국가채무 등에 대한 전망치를 의미한 다. 따라서 향후 법, 제도, 정책 등이 변화하면 수입, 지출 등에 어떠한 변화가 일어날 지를 가늠하는 비교기준(benchmark)이 될 수 있다. 새로운 정책이 추가될 때의 지출 수준(policy level)을 기준선(baseline)과 비교하면, 새로운 정책의 도입이 재정에 추 가적으로 미치는 영향을 측정할 수 있다. 또한, 기준선은 행정부가 제출하는 예산안이 나 국가재정운용계획에 대한 비교 기준으로도 활용될 수 있다. 기준선은 우리나라에서 는 아직 새로운 개념이지만, 미국에서는 이미 1976년부터 예산안 편성과 심의의 기준 으로 사용되고 있다.2)
자료: 국회예산정책처, ｢법안비용추계 –원리와 방법-｣, 2012. 4
기준선은 정책변화로 인한 재정의 영향을 측정하는 비교기준으로서의 역할뿐만 아니라, 재정적자 및 국가채무 규모 등 미래의 재정상태에 대한 진단을 가능하게 함으로써, 효 율적인 재원배분과 재정건전성 확보 등을 위한 재정정책의 방향을 설정하는데 유용한 수단이 된다. 다만, 기준선에 대한 이해에서 유의해야 할 점은 현행 법률․ 제도가 유지 된다는 가정 하에서 전망된 기준선은 실제 발생할 수 있는 수입과 지출 수준에 대한 추 계치가 아니라는 점이다.3)
2) 기준선 전망의 근거법률은 1974년 제정된 ｢의회예산법｣이다. 동 법률에 근거하여 OMB는 1974 년 11월 정부가 당해연도 지원수준을 유지할 경우에 발생하는 차년도 지출수준을 전망하여 발표 하였다. 5년 시계에 걸친 수입, 지출, 재정수지에 대한 전망은 1976년 1월 CBO가 처음으로 발표 하였는데, 이 때부터 기준선 전망이 예산안 편성과 심의의 기준으로 사용되었다.
3) 현행 법률이나 제도는 향후 국회의 입법활동, 정부의 정책 변화 등을 통하여 변화할 것이고, 이 런 변화는 미래의 수입과 지출, 재정수지, 국가채무를 변화시키기 때문이다. 또한, 기준선은 향후 수입, 지출, 재정수지, 국가채무의 적정수준에 대한 정책적 제안을 포함하고 있지 않다는 점도 유 의할 필요가 있다.
현재연도 예산연도 후속연도
새 정책의 수준 (policy level)
기준선(baseline)
현재연도 수준
시간 지출
정책효과
나. 활 용
국회예산정책처가 제시한 ｢NABO 재정 전망｣과 ｢NABO 기준선 전망｣은 국 회의 예산안 심사에 적극 활용되고, 건전하고 효율적인 재정운용에 기여할 것으로 기대된다.
첫째, ｢NABO 재정 전망｣과 ｢NABO 기준선 전망｣의 비교는 예산안에 포함된 법․ 제도 변화로 인한 재정의 변화를 파악하는데 활용될 수 있다. 우리나라는 정부 의 예산안 편성 및 국회 심사 과정에서 전년 대비 증감률을 중심으로 논의가 이루 어지는 경우가 많다. 그러나 2015년 예산안에는 전년과는 다른 법과 제도, 정책의 변화가 반영되어 있기 때문에 전년 대비 증감률만으로는 법, 제도, 정책의 변화로 인한 추가적인 재정의 변화를 정확히 구분하여 파악할 수 없는 한계가 있다. 따라 서 ｢NABO 재정 전망｣과 ｢NABO 기준선 전망｣은 정부가 제출한 예산안에서 정책 변화로 인한 재정 수입과 지출의 변화를 파악하여 국회의 심의에 활용할 수 있을 것이다.
둘째, 중기적 관점의 재정운용과 이에 기초한 단년도 예산안의 적정성을 판단 하는데 활용될 수 있다. 현재 ｢국가재정법｣에 근거하여 중기적 관점의 재정운용이 이루어지고 있으나, 중기 계획인 ｢국가재정운용계획｣과 단년도 ｢예산안｣과의 연계 가 미흡하며 국회의 심사과정에서도 이런 중기적 관점의 접근이 부족한 실정이다. 향후 5년간의 독자적인 전망치를 제공하는 ｢NABO 재정 전망｣은 정부의 국가재정 운용계획과의 비교를 통해 중기적인 재정운용 방향을 점검하고 이와 연계하여 단년 도 예산안의 적정성을 심사하는데 활용될 수 있을 것이다.
셋째, ｢NABO 재정 전망｣과 ｢NABO 기준선 전망｣은 거시적 관점의 재정총량 에 대한 심사를 강화하는데 활용될 수 있다. 현재 정부의 예산 편성은 총액배분․ 자 율편성(top-down) 방식으로 이루어지고 있으나 국회의 예산심사 과정은 각 상임위 원회의 예비심사와 예산결산특별위원회의 심사로 이어지는 상향식(bottom-up)으로 이루어지고 있다. ｢국가재정법｣에 근거한 하향식 재정운용에 부합하기 위해서는 국