정부계약은 계약의 주체가 공공성을 띠고 있음으로 인해 발생하는 특성 이외에, 계약으로 인해 국고수입이나 지출부담 등 재정에 미치 는 영향이 크다는 점에서도 중요한 규범적 의미를 가진다. 물론 정부 계약에는 금전의 수수를 동반하지 않는 경우(예를 들면, 등가교환계 약)도 없지 않으나, 실상은 공공부문의 지출원인이 되거나 수입원인이 되는 경우가 주를 이룬다.
1) 동법 제5조 및 동법 시행령 제4조.
제1 절 정부계약의 재정법적 지위
국가재정 측면에서 보자면 지출원인이 되는 계약에 있어서는, 대가 를 가능한 한 낮은 금액으로 억제해야 하는 반면 수입원인이 되는 계 약에 관해서는 가급적 고가의 거래조건을 계약에 관철시키는 것이 바 람직하다.2) 특히 지출원인계약은 지출부담 행위의 일종으로, 원칙상 세출예산 등의 범위 내에서 체결되어야 하는 등 보다 엄격한 제약이 뒤따라야 한다. 즉 채무부담에 대한 수권(授權)이 필요하며, 특히 국가 는 당해 정부계약이 체결될 때는 세출예산, 계속비 또는 국고채무부 담행위의 금액 범위 내에 있는 지를 확인해야 할 의무를 지게 된다.
또한 세출예산 등에 의한 채무부담수권이 없는 계약의 체결은 위법이 며, 따라서 계약체결 전에 의결되어 있을 것이 요구된다.3) 정부계약의 체결 및 이행과정에서 제기되는 이 같은 요구는 어느 나라를 막론하 고 일련의 법제를 통해 반영되어 있으며 따라서 이러한 일련의 법제 는 ‘정부’가 당사자가 되는 ‘계약’이라는 공․사법적 법리의 총합을 넘어서는 법역을 형성하게 된다. 특히 이 법 분과에서 주목하고 있는 것이 정부계약이 예산 내지 재정에 미치는 영향이라는 점에서 재정법 과 맥을 같이 한다. 이 점은 일본과 미국 등 주요국의 동향에 비추어 보더라도 확인되는 것으로서 정부계약이 재정에 미치는 영향을 감안 하여 예산손실을 최소화하기 위한 제도마련에 치중해 오고 있다.4)
요컨대 정부계약은 국가재정에 대해 큰 영향을 미치게 되고 그에 따라 다양한 법적 쟁점을 수반하게 되는 만큼 재정법의 중요분과로서 의 지위를 가진다. 그리고 정부계약이 재정법적 차원에서 고려되어야
2) 碓正光明, ｢公共契約法精義｣, 信山社, 2005, 51-52頁.
3) 이를 예산사전의결원칙(豫算事前議決原則)이라 부르기도 한다. 전게서, 52頁.
4) 우리나라의 경우 정부계약이 구 예산회계법의 일개 독립 장(제6장)으로 편성되기 도 하는 등, 정부계약에 대한 규율의 재정법적 성격은 오히려 과거에 보다 명확했 던 것으로 보이기도 한다. 하지만 WTO정부조달협정에의 가입을 계기로 1996년부 터 정부계약 전반을 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣이라는 독립규범으 로 분리하여 운용해 오고 있으며, 그 결과 정부계약에 대한 규범의 주안점이 다소 분산된 감도 없지 않게 되었다.
한다면, 국가재정의 건전성과 효율성, 분권화와 아울러 투명성이라는 재정법 고유의 지배이념이 동일하게 적용되어야 된다. 특히 개발중심 의 경제운용기조를 오랜 기간 유지해 온 우리나라의 경우 정부의 재 정지출에서 공공계약 또는 정부계약이 차지하는 비중이 매우 커서, 투명성의 결여가 민간경제는 물론 국가재정운영에도 많은 부정적 결 과를 초래한다는 점은 경험을 통해 체득한 사실이다. 다만 과거에도 정부계약의 투명성 제고를 개선방안 논의가 시도되어 왔으며, 정부계 약체결 과정에서 정보의 공개 및 부패방지 차원에서의 다양한 방안들 이 제시되기도 하였다. 이 가운데는 국가를 당사자로 하는 계약에 관 한 법률 등 관련법제에서 일련의 개선조치로 이어진 부분도 있다.
본 보고서에서는 먼저 정부계약의 투명성 제고를 위한 법제개선방 안 도출을 목적으로 하고 있는 만큼 투명성의 관점에서 현행제도의 현황과 문제점을 고찰한다. 다만 고찰의 그 대상을 정부계약 전체로 확장하지 않고, 정부계약이 국가재정에 미치는 영향이 가장 큰 유형 에 국한하기로 한다.
제 2 절 정부조달계약의 원칙과 현황 1. 우리나라 정부조달의 현황
정부계약을 재정에 미치는 영향에 국한하여 보자면 공공건설․토목 공사계약, 운송계약, 조달계약, 공급차입계약, 연구개발위탁계약 등 일 련의 정부계약 가운데서도 특히 공공조달(public procurement) 또는 정 부조달(government procurement)이 중요한 의미를 갖게 된다.
일반적으로 조달은 경제주체가 그의 기능을 수행하기 위해 소요로 하 는 제자원(장비, 물자, 시설, 용역 등)을 신뢰할 수 있는 조달원(source of supply)을 통해 필요한 장소와 시기에 획득함으로써 경제주체의 활
제2 절 정부조달계약의 원칙과 현황
이 필요한 경우 적정한 건설업체를 선정하여 계약하고 낙찰업체가 시 2006 계획 102,500 6,900 179,900 12,000 301,300 105.6 2006.7현재
제2 절 정부조달계약의 원칙과 현황
는 품질수준을 충족하는 최효율의 업체를 상대로 당해 업체의 한계비 용과 일치하는 가격으로 계약을 체결할 수가 있다. 이를 통해 금전적 가치에 부합하는 조달(value for money)과 예산의 절감 그리고, 사회전 체적인 파레토 효율을 달성할 수 있게 된다. 하지만 수요자인 조달당 국으로서는 입찰자가 입찰내역을 제출하기 전까지는 입찰행위에 대한 시장정보를 파악할 수 없는 경우가 대부분이다.10) 즉 일회성의 물품 제공이나 시공 주문을 내용으로 하는 정부조달시장에서는 일반 사업 자간의 물품거래에 비해 정보비대칭성(information asymmetry)이 강하 게 나타난다. 이 같은 조달당국의 불완전정보, 특히 공급업체에 대한 비용정보 부족은 조달품의 가격인상과 품질저하, 공급자의 계약불이 행 등을 유발하는 원인이 되기도 한다.
(2) 수요자의 독점지위와 입찰선호
한편, 정부조달시장에서 정부나 지자체 등은 수주를 원하는 다수의 공급자를 상대로 하여 특정 물품이나 용역 또는 시공의 발주를 원하 는 단독의 수요자가 되며, 그 결과 조달시장은 수요독점(monopsony) 상태에 놓이게 된다. 이 때 독점적 지위에 있는 수요자(조달당국)는 자신이 처한 정보열위의 문제를 극복하기 위해 공급을 원하는 자들로 하여금 가격을 제시하도록 함으로써 비용정보를 얻고 이를 기초로 가 장 비용효율적인 업체를 낙찰자로 선정하는 방식을 채용하려 한다.
즉 입찰(bidding)을 통한 계약체결 방식이다. 이를 통해 조달당국은 시 장의 정보비대칭성에도 불구하고 자신의 독점적 교섭력을 이용하여 거래상대방의 잠재적 경제지대(초과이윤)의 대부분을 흡수하여 최저입 찰자를 최적의 거래상대방으로 선택할 수 있게 되는 것이다. 다만 입 찰이 공급비용에 관한 정보비대칭을 극복할 수 있는 방법이기는 하
10) 김광희, ｢공공조달시장의 경쟁성 제고에 관한 연구｣, 중소기업연구원, (2004). 37- 38면.
나, 조달품의 품질이나 공급자의 기술능력, 계약이행능력에 대한 정보 까지 제공하지는 못한다. 품질이나 계약이행능력이 중시되는 조달에 서는 입찰방식이 거래상대방 결정의 최선안이 아닐 수도 있다. 이에 따라 조달당국은 공급자의 입찰자격을 사전심사하거나, 낙찰자에 대 하여 이행보증을 요구하는 등의 방법으로 공급자의 기술능력, 계약이 행능력에 대한 불완전성을 상쇄하고자 하는 것이다.
3. 우리나라 정부조달 입찰제도의 발전과정
(1) 조달제도의 성립과 기초우리나라의 정부조달제도의 기원이 된 규범은 1951년에 제정된 ｢국 가재정법｣이라고 할 수 있다. 동법을 통해 우리나라 입찰제도는 일반 경쟁, 지명경쟁, 수의계약 방식을 복합적으로 인정하는 한편, 최저가 낙찰방식을 기초로 한 낙찰제도를 수립하게 되었다.
주지하듯이 일반경쟁은 계약의 목적물을 공고하여 일정한 자격이 있 는 불특정 다수의 희망자로 하여금 경쟁입찰을 시킨 후 계약주체에 가 장 유리한 조건을 제시한 자를 선택하여 이와 계약을 체결하는 방식 이다. 반면, 제한경쟁은 계약의 목적, 성질, 규모, 지역의 특수성을 고 려하여 시공능력, 기술보유상황, 실적, 재무상태, 지역, 중소기업 여부 등을 기준으로 입찰참가자격을 제한하여 계약을 체결하는 방식이다. 조달품질을 일정수준으로 유지할 수 있으나 조달시장에 대한 균등한 참가기회의 원칙에 반하는 폐단이 있다. 한편 지명경쟁은 국가가 자 산과 신용이 확실하고 기술이 우수하다고 인정되는 자 중 공사의 규 모와 난이도 등을 고려하여 도급순위에 따라 수인을 지명 통지하여 승낙을 득한 자를 대상으로 하여 경쟁방법에 따라 입찰을 실시, 상대 방을 결정하는 방식이다. 행정비용이나 절차를 간소화할 수 있는 반 면, 담합의 우려를 내포하고 있다. 이에 비해 수의계약은 일절 경쟁입
제2 절 정부조달계약의 원칙과 현황
찰에 부치지 않고 국가가 계약이행에 최적이라고 판단하는 특정인을 선택하여 조달을 받는 방식이다. 행정절차 및 비용절감, 조달사업의 비밀보장 등의 요청되는 부문에서 불가피하게 채택되고 있으나, 조달 업체선정과정이 정실에 흐를 우려가 있으며, 경쟁배제에 따른 고가구 매의 가능성을 내포한 방식이다.
우리정부가 조달에 경쟁중심의 입찰계약 제도를 원칙으로 한 취지는 자본주의 시장경제하에서 공급업자간의 건전한 경쟁을 촉진하고, 이를 통하여 수요기관으로 하여금 원하는 품질의 제품을 저렴한 가격으로 구
우리정부가 조달에 경쟁중심의 입찰계약 제도를 원칙으로 한 취지는 자본주의 시장경제하에서 공급업자간의 건전한 경쟁을 촉진하고, 이를 통하여 수요기관으로 하여금 원하는 품질의 제품을 저렴한 가격으로 구