입찰과정에서 발생하는 담합행위 등 각종 경쟁제한행위에 대한 감시 에 대하여서는 각 가맹국의 제도에 위임되지만, 프랑스에서는 계약자 선정시 입찰위원회가 관여하고 있는 것이 다른 나라와 다소 다르다.
프랑스에서는 경쟁입찰에 의한 국가의 공공조달에 관하여 계약담당 관은 동 위원회의 의견을 청취하여 낙찰자를 결정하고, 또 경쟁입찰 에 의한 지방공공단체의 공공조달에 관하여는 입찰위원회가 낙찰자를 결정하는 것으로 되어 있다. 영국에서는 정부조달청이 예산을 적정하 게 집행하기 위하여 계약에 대하여 조언을 하고 독일에서는 공공공사 의 일원적인 발주기관인 연방 교통건설주택부가 일차적인 감시․감독 기관이 되며, 동시에 대형공사 계약에 대하여는 연방 회계검사원이 개개의 프로젝트에 대한 담합발생요인을 감시․감독을 하고 있다.
만일 담합행위가 경쟁법 위반으로 판명된 경우에는 영국이나 독일 에서는 공공공사에의 입찰자격 정지조치가 부과된다. 반면 프랑스에
150) 공공조달의 중, 일정한 범위에, ①가격경쟁형의 입찰에 낙찰가격이 같은 경우, 또는 ②종합평가형의 입찰에 내용이 동등한 경우에는, 중소기업을 우대하는 것으로 되어 있다.
제4 절 외국 법제의 특징 및 시사점
서는 경쟁법에 위반만으로는 공공계약에서 배제되지 않는다.151)
한편 경쟁참가자에 의한 불복신청에 대하여 영국에서는 조달관청, 고등재판소에 신청을 하는 것이 가능하다. 프랑스에서는 경제․재정 산업성 또는 재판소에 불복을 신청할 수 있는 동시에 손해배상청구도 인정되고 있다. 독일에서는 연방 카르텔청의 위탁발주 심사부가 심사 를 하지만, 그 결정에 대하여는 다시 재판소에의 이의신청이 인정되 고 있다.
제 4 절 외국 법제의 특징 및 시사점
이상을 정리해 볼 때 정부조달시장의 입찰담합 문제에 관해 가장 직접적이고도 활발한 법제적 대응을 해온 나라는 미국과 일본이라고 할 수 있다.
우선 미국은 경쟁법을 통해 입찰담합을 적용시키는 한편, 법무부로 하여금 정부조달시장의 특수성을 감안한 입찰담합의 적발 및 심사를 원활히 수행하도록 각종의 심사지침 등을 활용해 운용하고 있다. 특 히 경쟁당국인 법무부 등이 정부조달시장의 입찰담합 문제에 관해 중 요한 이니셔티브를 가지고 개입하는 한편, 발주기관들에 대해 입찰담 합의 적발 내지 규제를 위한 심사노하우를 전수하는 방식으로 제도를 운영하고 있다는 점이 특징이라고 할 수 있다. 아울러 경쟁법과 재정 법의 중첩적 규범이라고 할 수 있는 1984년 정부계약의 경쟁법과 1994년의 연방조달간소화법을 통해 정부조달의 경쟁원칙을 확고히 하 는 한편, 각 조달당국에 경쟁변호관(competition advocate)을 두도록 하 고 있는 점은 주목할 만한 부분으로 보인다.
한편 일본 역시 어느 나라 보다 입찰담합문제를 법제적으로 대응해 온 나라라 할 수 있다. 그 만큼 입찰담합이 빈발한다는 의미이며, 특
151) Christopher Bovis, EC Public Procurement: Case Law and Regulation, Oxford, 2006.
pp.22-23.
히 관제담합의 문제 및 그 해결이 최근에도 중요한 사회적 현안이 되 고 있다. 이에 따라 일본에서는 최근 수년간 주목할 만한 조달시장의 입찰담합 관련 규범체계를 수립한 바 있다. 이런 조치는 경쟁법적 차 원은 물론 재정법적 차원에서도 이루어지고 있다. 그것이 ‘공공공사 입찰․계약적정화법’과 ‘입찰담합 등 관여행위의 배제 및 방지에 관한 법률’이다. 동 법률들은 공히 정부조달시장에 있어서 경쟁의 촉진 및 입찰담합의 규제를 주안점으로 하는 고유의 규범들이다. 다만 이들 법률의 집행기관을 공정거래위원회로 하고 있다는 점과, 일본 특유의 관제담합 문제를 해결하기 위한데 중점이 두어져 있다는 점 등이 특 징이라고 할 수 있다.
제1 절 입찰의 제도적 원인과 법제개선의 방향
제 5 장 현행법제의 개선방안
제 1 절 입찰의 제도적 원인과 법제개선의 방향
그 동안 우리 공공조달제도는 기회의 균등보장과 조달품질의 질적 수준 확보라는 이원적 목표를 달성하기 위해 다양한 제도를 실험하여 왔다. 1995년 7월에 적격심사제도를 도입하기 이전까지는 최저가낙찰 제도를 근간으로 제한적 최저가낙찰제나 평균가낙찰제가 보완적으로 활용되었다. 초기에는 가장 일반화된 제도인 최저가낙찰제도를 도입, 실시하다가 덤핑을 막기 위해 수차례에 걸쳐 제한적 최저가낙찰제, 제한적 평균가낙찰제(일명 부찰제)를 시행하였다. 최저가낙찰제도가 시장경제 원리에 가장 부합되는 낙찰방식이긴 하지만 저가투찰 현상 이 일어나고 부실공사에 대한 우려가 높아지면 또 다시 평균가낙찰제 나 제한적 최저가 방식을 도입하였다. 그러나 평균가낙찰제나 제한적 최저가낙찰제는 덤핑방지의 효과는 있을지 모르지만 요행에 의해 낙 찰이 이루어진다는 문제점을 안고 있어 업체의 원가절감, 기술개발을 유인하지 못하고, 예산절감에도 기여할 수 없는 한계성을 지닌 제도 이다.
이 과정에서 시장이 경험한 것은 덤핑입찰과 입찰담합이라는 폐해 의 반복이었다. 이 둘은 양면적이어서 입찰담합문제를 강조되면 최저 가낙찰제를 실시하다가 부실공사가 문제시 되면 ‘덤핑 아닌 덤핑’을 막기 위해 낙찰률이 일정수준 이하로 떨어지는 것을 인위적으로 막는 제한적 최저가 낙찰제를 실시하는 등 수차례에 걸쳐 두 제도를 번갈 아 적용 해왔다. 도입과 수정, 폐기를 반복하던 우리 조달제도의 핵심 적 내용들 가운데는 현재도 입찰담합을 유인하는 성격의 제도들이 적 지 않게 존재하고 있다.
이들 대다수는 기회의 균등보장을 위해 조달절차의 투명성을 과도 하게 부여한 결과로 인한 것이다. 공공조달의 궁극적인 지향점은 기 술력과 가격경쟁력을 가진 업체가 낙찰받도록 하는데 있다. 현행 제 도는 누구나 낙찰받을 수 있도록 하는 시스템이며, 그로 인해 응찰업 체의 편차와 기술력을 반영하지 못하고 이른바 운에 따라 낙찰자가 결정되는 ‘운찰제’의 성격이 강하다. 그 결과 응찰 업체의 경쟁유인을 떨어뜨리고 있으며, 지나치게 투명하다 보니 경쟁자들의 가격형성수 준을 예측하기가 용이해지고 있다. 누구나 낙찰될 수 있도록 하다보 니, 누구도 쉽게 낙찰될 수 없게 되며, 특히 낙찰받을 만한 최적의 자 격을 갖춘 자가 낙찰받지 못하거나, 입찰담합을 유발하는 원인이 되 는 것이다. 예정가격제가 대표적인 예이다. 결과적으로 투명성 제고가 부패의 방지와 공정성 확보에는 기여하였으나, 경쟁성 내지 이를 통 한 자원의 적정배분 및 공공물자 및 설비의 질적 수준제고에는 반드 시 긍정적인 결과를 도출했다고 보기는 어렵다.
하지만 그렇다고 당장 이들 제도를 개선 내지 폐기하라는 주장을 단순히 제기하기도 곤란하다. 공공조달정책을 입찰담합 방지 차원에 서만 운용할 수는 없기 때문이다. 이런 상황에서 현재의 규제방식을 유지하다 보면, 조달당국과 경쟁당국의 상호협조 노력에도 불구하고 규범적 판단이 달라지는 결과는 불가피해 보인다.152)
공공조달에 입찰하는 업체들의 주장은 더욱 강경하다. 이를테면 연 고권이나 협의방식과 같은 선의의 협상형 입찰담합이 조달시장의 특 수성에 비추어 불가피한 측면이 있다고 주장한다. 특히 입찰담합을 통해 결정되는 낙찰가격은 당초 발주기관이 합리적으로 산정하고 지 불할 의사가 있다고 하여 제시한 예정가격의 범위 내에서 결정되며,
152) 대표적인 사례가 지난 2003년에 있었던 조달청 철근구매입찰 참가 9개 철근제 조사업자의 부당한 공동행위건(사건번호: 2003공동1184 의결일자: 2003-11-01)이라 고 할 수 있다.
제2 절 발주기관의 대처능력 제고
따라서 민간시장과는 달리 입찰담합이 정부예산의 낭비나 사회적 후 생손실을 초래한다는 견해는 과장된 것이라고 한다. 실제로 일반적인 공동행위가 가격인 인상이나 생산량 감소를 초래하는 것과 달리, 공 공조달에 대한 입찰담합은 생산량에 대한 영향은 있을 수 없고, 가격 이 일정 수준 상승할 수는 있으나 이 역시 예정가격 이하에서 통제되 기 때문에 담합으로 인한 통상의 후생손실은 나타나지 않는다는 분석 도 제기된다.153) 아울러 공공조달시장에서의 담합은 공급자간의 파괴 적 경쟁(destructive competition)을 방지함으로써, 입찰에 참여하는 업체 의 수익을 보장하여 경영안정성을 증대시키고, 해당 산업의 안정을 도모하며, 적정조달비용의 확보를 통해 불량품 또는 부실시공을 차단 하는 한편, 연고권에 의해 공사수주가 이루어질 경우에는 원활한 공 사수행과 공사비절감의 효과도 기대할 수가 있다고 주장되기도 한다.
물론 이런 이유로 담합이 용납될 수는 없다. 입찰문제가 가진 문제점 은 입찰제도 자체의 개선을 통해 해결하여야 하기 때문이다.
그럼에도 불구하고 공공조달의 특수성과 경쟁제한의 불가피성을 도 외시하기는 어려운 현실이 있으며, 따라서 공공조달에 대한 입찰담합 문제의 개선 방향은 이를 어느 정도 인정할 것인지, 경쟁법적 기준의 작동범위는 어떻게 설정할 것인지의 문제를 중심으로 설정되어야 할
그럼에도 불구하고 공공조달의 특수성과 경쟁제한의 불가피성을 도 외시하기는 어려운 현실이 있으며, 따라서 공공조달에 대한 입찰담합 문제의 개선 방향은 이를 어느 정도 인정할 것인지, 경쟁법적 기준의 작동범위는 어떻게 설정할 것인지의 문제를 중심으로 설정되어야 할