1) CaDRi의 역량과 역량개발
CaDRi(2011)는 역량의 정의에 대해 UNISDR10)과 UNDP11)를 인용하고 있는데 전자는 역량을 지역, 사회 또는 조직 내의 모든 강점과 속성, 자원의 조합을 합 의된 목표를 성취하기 위해 사용되어지는 것이라고 정의하였고 후자는 오랜 기
9) 국립재난안전연구원(2013), 재난관리 역량진단을 통한 교육․훈련개선방안. pp.9-26 참조.
10) 국제연합 재해경감전략기구(United Nations International Strategy for Disaster Reduction: UN ISDR) 11) 유엔개발계획(United Nations Development Program: UNDP)
간에 걸쳐 그들의 개발목표를 수립하고 이루기 위해 개인과 조직, 사회가 획득하 고 강화하고 유지하는 능력이라고 하였다. 이러한 역량은 또 환경, 조직, 개인 세 가지의 단계로 이루어져 있다고 하였다.
환경(enabling environment)은 조직과 개인의 존재를 가능하게 하거나 실행을 방해할 수 있는 조직과 개인의 기능 안에서 넓은 체계로 관계가 있다. 이 단계의 역량은 확실히 파악하기 어렵지만 역량 문제를 이해하는데 가장 중요하고 사회 가 어떻게 운영되고 조직과 정부 기관, 민간부분과 시민사회 간의 상호작용 하는 지 ‘게임의 법칙’을 결정한다. 또한 정책입법, 제도마련, 리더십, 정치적 프로세스, 권력 관계, 사회적 규범(가치, 우대책, 동기부여, 신뢰, 합리, 투명성) 등 권한, 우 선순위, 운영방식, 사회 각 부분에 전반적으로 관여하는 시민사회 등을 통제한다.
결과적으로 개인과 조직역량의 효과적인 개발을 가능하게 하는 조건들이 이 단 계에서 생성된다. 조직 레벨의 역량은 함께 일하고 목표를 성취할 수 있도록 개 인역량을 하나로 뭉치게 하거나 조직으로 하여금 조직의 권한을 이행하고 실행 하게 하는 등 내부의 정책, 제도, 전략, 계획, 절차, 프레임워크 등과 관계가 있 다. 또한 이 단계의 역량은 자기혁신, 적응하는 능력, 리더십, 적절한 보상을 제 공하고 변화를 관리하고 결과를 생산하거나 관리하는 조직의 능력 등을 포함한 다. 개인 레벨의 역량은 개인의 기술과 지식에 관계가 있다. 개인에게 집에서나 직장에서 사회에서 기능하게 하는 능력의 집합이 부여되고, 정규 교육이나 훈련, 경험을 통한 학습, 코칭과 멘토링, 네트워크, 실행공동체 등이 이 단계의 역량에 서 요구된다.
이 연구에서는 UNDP의 역량개발 단계가 제시되어 있는데 조직이나 개인에 국한되기보다 사회전체 내에서 포괄적으로 재난위험경감을 위한 프레임워크로 적용가능하다. 첫 번째 단계는 지역의 이해관계자들의 참여를 약속 받는 것이고, 두 번째는 이미 존재하는 역량이 무엇이 있는지에 대해 알아보고 역량 강화를 위해 필요한 변화를 시도했을 경우 그들이 겪을 수 있는 제약과 책무가 무엇인 지 알아보는 것이다. 세 번째 단계는 오랜 기간이나 많은 노력이 필요한 역량을 강화하기 전에 작은 부분이나 짧게 시도해 볼 수 있는 부분의 역량을 강화하여 성취감을 맞볼 수 있도록 개인, 마을, 조직, 지역, 국가별 별로 그러한 행동을 실 천해 보는 것이다. 또한 제한된 예산 안에서 실행되는 만큼 이 단계부터는 출구
전략에 대해 고려해 보아야 한다. 네 번째로 전체적인 역량을 강화하는 프로젝트 나 프로그램을 시행하는 것이다. 이러한 프로젝트의 선례를 보면 역량강화는 전 략적인 접근과 계획이 선행되어야 하고 프로젝트의 지속가능성을 확보하기 위해 서는 새로운 시스템을 통해 진행하는 것 보다 국가의 제도나 절차를 따르는 것 이 필요하다. 마지막으로 역량강화를 평가하는 단계인데 모든 투입물이 역량개발 산출물로 변환되는 것을 확실하게 하기 위해 프로젝트 실행이 유연하게 진행되 어야 하고 전체 활동에 대한 감독이 필요하며 ‘효과적인’ 실천을 통한 배움이 지 원되어야 한다. 이러한 일련의 과정을 통해 강화되는 역량에는 핵심 활동이 뒤따 라야 하는데 제도 강화와 개발과 리더십(어떤 조직의 자리나 개인의 능력을 의 미하지 않으며, 보다 나은 성과를 산출하기 위해 조직이나 개인, 그룹을 통해 발 현되는 능력을 의미함) 등이 필요하다.
이 연구에서 주목해야 할 점은 역량개발(capacity development)과 역량강화 (capacity building)의 차이점을 언급한 것이다. 역량강화보다 더 포괄적인 개념으 로 사용된 역량개발은 조직과 개인, 제도, 환경을 모두 의미하는 용어로 나타나 있다.
위와 같은 단계를 거치면서 고려되어야 할 사항은 지역의 적극적인 참여와 주 도적인 활동, 책무를 다해야 하고 반드시 가장 높은 단계의 정책 결정권자로부터 정치적인 지지가 있어야 한다는 점이다. 그것은 위에서 언급된 ‘가능하게 하는 환경(enabling environment)’을 조성하기 위한 제도정비, 정책입안 등이 재난관리 에 필수이기 때문이다. 재난이 일어났을 때 지역에서 적절한 시스템과 역량으로 대처를 잘 한다면 전 국가적으로 번지는 것을 방지할 수 있고 그러한 권한과 시 스템을 만드는데 가장 중요한 역할을 할 수 있는 사람이 가장 높은 단계의 정책 결정권자이기 때문이다. 따라서 정책결정권자 이하 재난관리와 관련된 모든 중앙 정부기관, 지방정부기관, 학계, 시민단체 등 관련 이해관계자들의 역할과 책임을 도식화(mapping) 하는 것에서부터 역량개발 절차가 시작될 수 있다. 이러한 도식 화를 통해 보다 명확하게 각자의 역할을 파악하고 그로부터 한계점과 장단점을 도출하는 과정을 통해 더 상위의 역량개발 단계로 진행될 수 있다. 동 보고서는 이러한 시스템을 강조하면서 기술적 역량을 뛰어넘는 시각을 각각의 이해관계자 가 가질 것을 요구한다. 무엇보다 중요한 것은 개인의 참여와 재난관리 정부기관
과 시민단체가 유기적으로 협력하고 지역사회를 하나로 묶는 것이라고 주장한다.
이 연구는 복합적인 재난과 그에 따라 모든 관련 분야의 이혜관계자가 모든 단계에서 공동으로 이 문제를 해결하기를 주문하고 역량강화에서 한 단계 더 나 아가 사회 전체의 포괄적인 ‘시스템’을 강조한다.
2) NIDM12)의 역량과 역량개발
NIDM(2013)의 연구는 CaDRi의 연구보다 좀 더 구체적으로 기술하였는데 재 난관리 역량강화에 대해 두 가지 목표를 통해 위험(hazard), 취약성과 관련한 리 스크를 이해하고, 재난이 지난 간 후 복원력을 유지하는 것과 함께 재난 후의 리 스크를 준비하기 위해 자기 독립성을 개발하는 것이라고 정의했다. 지속가능한 개발단계를 조성하기 위해 재난위험과 충격을 줄이고, 삶과 행동에 예방·안전 문 화를 심어주고, 좋은 건강과 안전한 환경에서 사람의 권리를 유지하는 것을 목표 로 하고 있다.
역량개발에 대해 관리시스템 강화, 인적자원 개발, 마을의 참여, 제도의 개발, 법률프레임워크, 적절한 정책 등 이 모든 것을 가능하게 하는 환경을 조성하는 것이라고 했다. 따라서 역량개발은 이해관계자 모두가 참여하여 오랜 시간동안 계속적으로 추진되어야 하고, 그 프레임워크는 통합된 형태로 나타난다. 따라서 현대의 재난을 그 파급효과 면에서 점점 더 대형화 되고 있고 복합적인 원인과 결과를 낫는 등 다양한 단계, 분야, 위험에 걸쳐 나타나고 있다고 보고 있고, 역 량개발 역시 어느 한 조직이나 집단이 아닌 전 국가적으로 대응하고 관리할 수 있는 시스템 즉, 개인, 조직, 환경(제도, 입법 등)을 통합하여 강화하여야 한다고 주장한다.
개인의 역량개발 시 재난관리와 재난위험경감이 다양한 훈련 속에서 고려되어 야 하고 재난관리와 관련한 진단, 정책, 계획, 감독, 평가, 현장단계에서 조정 등의 지식과 기술을 가르쳐 핵심 인재 양성에 힘써야 한다. 인적자원 개발이란 개인 스 스로 효과적으로 업무를 수행하도록 훈련, 지식, 정보에 대한 접근과 기술을 이해 하도록 개인을 정비하는 절차이다. 또한 조직적 개발은 기능적 개념과 구조, 과정, 절차를 조직 내에서 뿐만 아니라 다른 요인(factors), 접근법(approaches), 구성원
12) National Institute of Disaster Management
(public, private, community)들과의 관계를 다듬는 것이다.
(그림 2-2) 지역의 재난관리 역량 제고를 위한 프레임 워크
자료 : NIDM(2013)를 참고하여 재구성, 국립재난안전연구원(2013: 22)에서 재인용.
또한 제도적, 법적, 정책적 프레임워크, 법적·규제적 변화와 전략을 만들고 그 들의 역량을 강화하기 위해서 모든 부분과 단계에서 조직, 기관, 사람을 가능하 게(enabling) 하는 것이다. 이러한 정식 교육 외에도 일반 사람들을 대상으로 한 캠페인이나 재난관리 인식제고를 위한 교육, 생활 전반에 걸친 인식제고가 필요 하다.
지금까지 우리나라의 재난관리에 대한 평가는 재난관리 단계별 평가(2014년 이전), 역량별 평가(2014년)를 별도로 구분하여 실시하고 있다. 그리고 ‘재난관리 실태 점검’이라는 지침을 중앙정부에서 지정하여 지방정부에서 실시하고 있다.
불확실한 재난에 적절하게 예방․대비하고, 대응․복구를 하기 위해서는 재난 관리와 관련된 행위자, 조직 등의 역량이 중요하고, 재난의 발생이전부터 재난의 발생 이후까지의 전 단계에 걸쳐 이루어지는 재난관리의 각 국면별 활동내용도 중요하다. 특히, 제주특별자치도는 육지부와는 지리적․지형적으로 다른 섬 지역 이라는 특징이 있기 때문에 다른 지역과는 다른 측면이 더 중요할 것이다.
따라서 본 연구에서는 지방정부의 재난관리 역량 평가를 위한 요소로서 개인 적 역량, 조직 및 지방정부차원의 역량, 사회적(환경적) 재난관리 역량으로 정리
따라서 본 연구에서는 지방정부의 재난관리 역량 평가를 위한 요소로서 개인 적 역량, 조직 및 지방정부차원의 역량, 사회적(환경적) 재난관리 역량으로 정리