1) 재난관리의 개념
재난관리란 각종 재난을 관리하는 것으로서, 재난으로 인한 피해를 최소화하기 위하여 재해의 완화와 예방(mitigation and prevention), 대비와 계획(preparedness and planning), 대응(response), 복구(recovery)의 4단계로 설명하고 있다((Petak, 1985: 3-7).
김영수(1993: 11)는 재난관리란 재난에 대비하고 사전에 조치하는 활동이나 재 난 발생 시 이를 극복하고 수습하는 제반활동이라고 하였다. 이와 같이 재난관리 는 재난에 대해 알고 재난에 대해 무언가를 결정하며, 재난의 피해를 완화하거나 통제하기 위한 집행수단을 강구하는 의도적인 활동이라고 할 수 있다(Kasperson and Pijawaka, 1985: 7).
재난관리는 범위에 따라서 광의의 재난관리와 협의의 재난관리의 개념으로 구 분된다. 먼저 광의의 재난관리 개념은 재난통제에 비해 조금 더 넓은 접근방법을 의미하는 것으로 인간에게 피해를 끼칠 수 있는 폭발적 사건의 위험을 통제하는 것으로 이해된다. 이러한 의미에서 광의의 재난관리는 사전에 재난을 예방하고 대비하며, 재난발생 후 그로 인한 물적․인적피해를 최소화하고 본래의 상태로 시설을 복구하기 위한 모든 측면을 포함하는 총체적 용어로서 재난에 대한 위협 과 재난으로 인한 결과를 관리하는 것을 말하고, 협의의 재난관리 개념은 재난 발생 시 피해를 최소화하기 위해 혼란한 위기상황에 질서를 부여하는 대응 및 복구과정으로 일상적 비상대응기관들이 자원을 관리하고, 조직 간의 의사소통을
원활히 하며, 체계적인 사고지휘체계를 구성함으로써 인적, 물적 피해를 최소화 하기 위한 일련의 과정을 말한다. 광의의 재난관리 과정 중 긴급관리의 특징을 갖는 대응단계 및 단기적 복구단계를 일반적으로 협의의 재난관리라 한다(류충, 2001: 20).
즉, 광의의 재난관리는 재해대책의 전 기간을 대상으로 재해의 예방․예지․경 보․긴급사태대처․응급복구․개선․예방이라는 각 단계를 포함하고 있다(임송 태 외, 1996: 23). 협의의 재난관리는 재난발생 시 피해를 최소화하기 위해 혼란 한 재난 상황에 질서를 부여하는 대응 및 복구과정으로, 일상적 비상대응 기관들 의 자원을 관리하고 조직 간의 의사소통을 원활히 하며, 체계적인 사고 지휘체계 를 구성함으로써 인적․물적 피해를 최소화하기 위한 일련의 과정을 말한다(고 창석, 2012: 18에서 재인용).
우리나라의 재난 및 안전관리 기본법 제3조에서는 “재난관리”란 재난의 예방·
대비·대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동으로 정의하여 광의의 재난관리 개 념을 적용하고 있다. 따라서 재난관리란 재난발생 이전의 예방과 대비활동으로부 터 재난발생 이후 재난에 대응하고 원상태로 복구하기까지 재난과 관련된 전 과 정에서 피해를 최소화하기 위해서 취하는 제반 활동이라고 할 수 있다.
따라서 대응과 복구활동을 위주로 했던 예전의 재난관리 개념으로서 그 한계 에 부딪쳤고, 현대사회의 재난관리 개념은 대응과 복구활동도 중요시하지만, 예 방과 대비활동에 보다 비중을 두어 재난을 미연에 방지하는 광의의 재난관리 개 념이 일반화 되었다(송윤석 외, 2009: 23).
2) 재난관리의 특성
(1) 공공재
시장의 실패 또는 시장 기능의 실패 현상 때문에 시장이 효율성을 상실하고 이로 인해 이상적인 상황을 달성하지 못하게 되는 경우에는 시장에서의 정부활 동의 가능성이나 규제의 보편화가 정당화된다(김영훈, 1987: 30; 소병희, 1993:
18-20). 정부 관료제 조직으로 해결하기에 적절한 문제라 함은 목표에 대한 정치 적 합의가 이루어져야 하는 동시에 사경제 시장에서 해결할 수 없는 시장실패여
야 한다(김영평, 1995: 80). 시장실패 현상이 나타나게 되는 원인에는 불완전 경 쟁, 정보의 불확실성, 불완전한 시장, 외부 효과, 공공재, 실업 등이 있고(Stiglitz, 1986: 84-93), 이들 다양한 원인 중에서 국민의 생명과 재산, 건강을 보호하기 위 한 서비스를 제공하는 직접적인 이유로는 외부효과의 존재, 공공재, 그리고 불완 전한 정보를 들 수 있다. 즉, 이들 이유로 말미암아 정부는 위기관리 서비스의 제공을 시장 기능에 맡기기보다는 규제나 직접적인 활동을 통해 수행하고자 한 다. 정부가 시장에 개입하는 이유는 시장의 보이지 않는 손에 의해서는 공공재가 전혀 공급되지 않거나 혹은 충분한 양이 공급되지 못한다는 점이다(Rhoads, 1985: 66; 김동건 외, 1986: 99-102). 공공재는 소비면에서 비경합성과 배제불가능 성을 특징으로 지니기 때문에 공공재의 공급에서 가격은 의미를 지니지 못하며, 이에 따라 공공재가 존재할 경우 시장에 의한 자원의 배분은 효율적인 것이 되 거나 심지어는 공급이 되지 못하는 경우가 나타난다. 이는 시장이 기능하기 위해 서는 무엇보다도 가격이 존재해야 하는데, 공공재의 경우에는 위의 두 가지 특성 때문에 가격을 매길 수도 없고 매기는 것조차 바람직하지 않다. 또한, 그 성격상 개별 경제 행위주체의 결정에 의해 제공될 수 없고, 집합적 의사결정에 의해서만 제공될 수 있기 때문에(Heilbroner & Thurow, 1994: 187), 집합적 수혜자인 시민 들은 공공재로서의 위기관리 서비스 제공에 대한 정부의 개입이나 직접적인 활 동을 수용하게 된다(이재은 외, 2006: 33-35).
공공재는 비경합성과 비배제성을 띠고 무임승차가가 존재하므로 생산자에게 생산 효용이 환수되지 않고, 시장에서 공급이 이루어지지 않으며, 공급은 수요만 큼 시장에서 원활하게 이루어지지 못하므로 정부가 강제적 힘에 의하여 공급을 증가시키고, 공공재의 비용은 조세를 통한 강제적 징수에 의하여 결정되어야 한 다. 재난의 불확실성으로 인해서 재난관리는 시장에 의해서 통제되기가 어렵고, 규제나 직접적인 활동을 하기 위해서 정부의 개입이 반드시 필요하며, 사회구성 원을 공유하고 있으므로 공공재에 해당되는 것이다(송윤석, 2009: 24).
국가나 사회의 안전은 하나의 가치로서 시장에 교환되기는 어렵고 사회구성원 이 거의 공유하고 있는 공공재에 해당한다(정찬권, 2010: 32). 따라서 재난관리는 정부의 일차적 기능이며 공공재로서의 특징을 갖는다고 할 수 있다. 우리나라 헌 법 제34조에서는 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위
하여 노력하여야 한다.”고 명시하고 있고, 재난 및 안전관리 기본법 제2조(이념) 에서도 “재난을 예방하고 재난이 발생한 경우 그 피해를 최소화하는 것이 국가 와 지방자치단체의 기본적 의무임을 확인하고, 모든 국민과 국가·지방자치단체가 국민의 생명 및 신체의 안전과 재산보호에 관련된 행위를 할 때에는 안전을 우 선적으로 고려함으로써 국민이 재난으로부터 안전한 사회에서 생활할 수 있도록 함을 기본이념으로 한다.”고 명시하고 있다. 이는 재난의 예방과 재난의 위험으 로부터 국민을 보호할 의무가 정부(중앙정부, 지방정부)에 있다는 것이다. 따라서 국가나 지방자치단체는 재난 발생 이전부터 재난의 발생 가능성을 줄이고, 그 정 도를 완화하기 위하여 모든 조치를 취해야 한다. 그리고 재난이 발생한 후에는 신속하고 즉각적으로 대응을 하여 피해를 최소화하여 다시 정상적인 생활을 할 수 있도록 복구를 위한 노력에 최선을 기울여야 한다.
(2) 경계성(警戒性) 및 가외성(加外性)
재난관리는 위기관리라는 측면에서 일상적인 공공서비스를 생산하는 행정기능 과 차이가 있다. 일상적 공공서비스의 경우 능률성의 원리가 우선하지만 위기관 리의 조직에서는 경계성의 논리가 우선시되고 있다(Zimmerman, 1985: 33). 최악 의 위기상황에 대비할 수 있도록 인력․예산․장비․물자 등을 확보하고도 그것 을 전혀 사용하지 않는다는 것, 즉, 가장 비능률적인 상태가 가장 성공적인 관리 가 되는 것이다(정찬권, 2010: 32). 이것은 재난관리가 위기관리로서의 특징을 갖 기 때문이며, 능률성의 원리와는 다른 논리인 ‘경계성의 원리(the principle of alertness)'라고 할 수 있다.
또한 재난관리에는 가외성(redundancy)의 원리가 적용된다. 행정학에서 가외성 의 문제가 본격적으로 논의된 것은 Martin Landau(1969)로부터 비롯되었다. 이 이론은 정보과학, 컴퓨터, 사이버네틱스 등의 학문에서는 활발하게 논의되고 적 용되었으나 고전적 행정학에서는 경제적 능률성을 기본선으로 보아서 크게 관심 을 끌지 못하였다. 가외성하면 무엇이 여벌로 있음을 의미하는데 그것은 얼핏 보 아 낭비적 요소임이 분명하다. 따라서 낭비적인 것은 비능률적인 것이며 정상적 인 것보다 더 많은 초과분을 가지고 있다는 것이다. 여기에서 여벌의 부분이 중 복적으로 여러 개 있으면 중복성이고, 서로 비슷한 기능이 여러 부분에 겹쳐 있
으면 중첩성이다. 이 가외성이 0인 경우가 가장 능률적인 경제성인 것이다(전형 우, 2006: 36-37). 예를 들면 소방관계법령에서 정하고 있는 법적 소방시설 설치 기준에 의해서 소방시설을 설치하면서도 자진설비로 소화기 등을 추가로 설치하 는 경우가 바로 중복성인 것이다. 국방에 관련된 최고의 인력과 장비를 항상 갖 추어져 있어야한다는 것이 바로 중복, 중첩의 원리인데, 마찬가지로 재난관리에 서도 이 원리가 그대로 적용되어야 한다. 바로 국방의 비용과 이익처럼 포괄적이 고 지속가능성의 가치로서 환산되어야 되고, 언제 어디서 발생할지 모르는 불확
으면 중첩성이다. 이 가외성이 0인 경우가 가장 능률적인 경제성인 것이다(전형 우, 2006: 36-37). 예를 들면 소방관계법령에서 정하고 있는 법적 소방시설 설치 기준에 의해서 소방시설을 설치하면서도 자진설비로 소화기 등을 추가로 설치하 는 경우가 바로 중복성인 것이다. 국방에 관련된 최고의 인력과 장비를 항상 갖 추어져 있어야한다는 것이 바로 중복, 중첩의 원리인데, 마찬가지로 재난관리에 서도 이 원리가 그대로 적용되어야 한다. 바로 국방의 비용과 이익처럼 포괄적이 고 지속가능성의 가치로서 환산되어야 되고, 언제 어디서 발생할지 모르는 불확