국회가 법률을 제정할 때에는 일련의 절차를 거치게 된다. 이것을 입 법절차 또는 입법과정(legislation process)이라고 한다. 입법 과정은 일 정한 입법정책적 목적하에 작성된 법률안이 국회에 제출된 후 소정의 절차에 따라 심의를 거친 다음 정부에 이송되어 대통령의 공포에 의하 여 법률로서 효력이 발생되기까지의 모든 과정을 포함한다. 입법과정을 단계적으로 살펴보면 법률안의 입안 과정, 국회에서의 심의의결 과정, 법률안의 정부이송 및 대통령의 공포 등으로 크게 구분할 수 있다.
1. 법률안의 입안 과정 가. 법률안의 제안권자
우리 헌법은 제40조에서 "입법권은 국회에 속한다"라고 하여 국회입 법의 원칙을 명문으로 선언하고 있다. 그러나 헌법은 제52조에서 "국회
의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다."라고 하여 정부에게도 법률안 제출권을 부여하고 있기 때문에 정부도 입법에 참여할 수 있음 제도적 으로 보장하고 있다. 국회의 위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있으며(국회법 제51조), 이 를 의원발의법률안의 범주에 포함시키고 있다. 의원발의법률안은 발의자 를 포함하여 10인 이상의 찬성으로 발의하며(국회법 제79조), 예산상의 조치를 수반하는 법률안의 경우에는 예산명세서를 아울러 제출하여야 한 다(국회법 제79조②).
정부제출법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령 명의로 제출하되 국무총리와 관계 국무위원이 부서하여야 한다(헌법 제82조·제89조).
최근에는 헌법상 법률안 제안권이 없는 대법원, 중앙선거관리위원회 및 감사원에서 각각 법원조직법, 공직선거및선거부정방지법 및 감사원법 등 관련법안에 대한 개정의견을 국회에 제출하는 경우가 있는데, 이 경 우 이를 소관(상임)위원회에 송부하여 법안심사에 참고토록 하며, 소관 (상임)위원회에서는 그 의견을 참고하여 국회법 제51조에 의한 위원회안 을 제안하는 사례도 있다.
나. 의원발의법률안의 입안과정
의원발의법률안은
① 의원이 직접 기초하는 경우
② 정부 또는 제3자가 기초하여 제공하는 안을 근간으로 의원이 입안 하여 제출하는 경우
③ 정부가 마련한 안을 의원을 통하여 제출하는 경우
④ 연구원 및 관련단체 등이 마련한 법률초안을 의원을 통하여 제출 하는 경우 등 그 입안과정이 다양하다. 뿐만 아니라 정당에 소속된 의원
은 소속정당의 정책실무부서에서 입안한 법률안을 당무회의 등 소정의 당내 절차를 거쳐 발의하게 되는데 이러한 의원발의법률안의 입안과정을 개략적으로 살펴보면 다음과 같다.
1) 입법준비단계
특정분야에 높은 관심을 갖고 있는 의원개인의 입법동기에 의하여 입 법이 추진되는 경우도 있지만 정당안의 정책기구의 결정에 따라 또는 정당지도부의 지시에 따라 입법이 추진되기도 한다. 정당별로 다소의 차 이는 있으나 정책위원회 등 정책을 심의·결정하는 기구를 두고 있으며 분야별로 당전문위원을 두어 정책개발에 힘쓰고 있다. 20인 이상의 소속 의원으로 교섭단체를 구성한 정당의 경우에는 국회 소속으로 정책연구위 원을 두어 입법정책의 심의·결정과정에 당과 국회와의 통로를 마련하고 있다. 또한 대국민관계에 있어 전문가 및 일반국민의 의사를 수렴하기 위하여 당차원에서 정책세미나 및 공청회 등을 개최하기도 한다.
2) 법률안 기초단계
입법을 추진하고자 하는 의원은 법제실무자에게 법률안의 기초를 의 뢰하는 것이 일반적이다. 직접 개인참모에게 지시할 수도 있고 외부의 전문가에게 의뢰할 수도 있으나 국회에는 의원발의 법률안의 기초 및 성안 등의 법제지원을 위하여 법제실이 설치되어 있다. 법제실에는 법제 업무를 전문으로 하는 법제관(계약직 변호사·박사 포함) 등이 배치되어 의원발의법률안에 대한 법제지원과 각종 법제자료의 제공역할을 담당하 고 있으며, 법제실에서 의원의 법률안기초 요청에 따라 법률안이 입안되 는 과정을 설명하면 다음과 같다.
① 법률안 기초 요청
법제실의 입법지원을 받아 법률안을 발의하고자 하는 국회의원은 입 법하고자 하는 내용이 포함된 입법요강이나 법률안 초안을 작성하여 이 를 법률안입안(검토)의뢰서와 함께 법제실에 제출하면 된다.
② 기초팀의 구성
법제실에서는 법률안의 입안을 요청받게 되면 아무리 간단하고 단순 한 법률안을 기초하는 경우에도 그 법률이 미칠 수 있는 영향 등을 고 려하여 법제관 수인이 공동으로 팀을 구성하여 법률안을 기초하며, 입법 내용면에서 전문적 지식을 갖춘 자와 입법기술면에서 경험과 지식을 갖 춘 자들이 의견을 교환하여 좋은 대안을 선택하면서 입안에 참여한다.
③ 법률안 문제점과 동기파악
법제관에게 법률안의 기초가 의뢰되어지면 법제관은 우선 법률안기초 요청자가 의도하는 입법목적 및 그 내용을 정확히 파악하여야 한다. 내 용을 파악하고 난 다음에는 의뢰된 법률안의 문제점을 도출하여 이의 해결을 위한 최적의 대안을 모색하게 된다. 이 과정에서 법제실무자인 법제관 등은 법률안의 기초를 의뢰한 의원 또는 의원보좌관과 수시로 협의한다.
④ 입법자료 수집
훌륭한 입법이 되기 위해서는 입법자료의 충분한 확보가 필요하다. 법 제관 등은 관련법률을 전반적으로 검토할 뿐만 아니라 외국의 입법례, 전문가의 의견 등을 수집하여 법률안에 반영하게 된다.
⑤ 법률안의 요강과 분석서 작성
새로 제정·개정하고자 하는 법률안에 수록하여야 할 조문 전체에 대하 여 요강과 분석서를 작성함으로써 입안과정에 있어 효율성을 높이고 있 다. 우선 제정하는 법률안의 장·절·조문만을 순서별로 별지에 배치하여 법률안의 요강을 만들고 개개의 내용은 조문별로 별지로 분석한 후 이 를 모두 합하여 법률안의 요강 및 분석서를 작성한다.
⑥ 초안의 작성
개개조문의 작성이 끝난 다음에는 하나의 법률체제로서 법률안을 성 안한다. 법률이란 결국 특정한 의미를 가진 문자와 문장을 매개로 하여 표현되어지는 것이므로 법문은 입법자의 의도가 정확하게 표시되어야 할 뿐만 아니라 법률안의 형식이나 내용이 제기준에 적합하여야 하며 일반 국민이 이해하기 쉽고 알기 쉽도록 작성하여야 한다.
⑦ 초안의 검토 및 수정
법률안의 초안이 작성되면 전 조문을 검토한다. 검토방법은 조문 또는 항별로 표현내용의 통일여부를 확인하고 오자·탈자를 점검하는 한편, 다 른 조문을 인용하는 경우에는 그 내용이 정확한지의 여부 등을 검토하 여야 하는 바, 이를 수평검토라 할 수 있다. 또한 전조문에 대하여 수직 적 검토를 행한다. 이 과정에서는 여러 목표중 하나만을 세워 수직적으 로 전 조문을 검토해 나가게 되는데 이는 여러 목표를 동시에 세워 점 검한다면 시간은 절약되지만 누락되는 부분이 있기 때문이다. 이미 작성 된 초안은 관계기관, 전문가 또는 이해관계인 등에게 회람시켜 그 의견 을 듣고 수정이 필요한 부분은 이를 보완한다.
⑧ 요청의원에게 제공
위와 같은 절차를 거쳐 성안된 법률안은 법제실 내부의 결재를 거쳐 법률안 내용이 포함된 컴퓨터디스켓과 함께 요청한 의원에게 제공하게 되는데, 이 경우 그 법률안의 성안을 담당했던 법제관이 요청의원에게 법률안의 내용을 설명하기도 한다.
3) 국회제출단계
법률안을 발의하는 의원은 그 안을 갖추고 이유를 붙여서 소정의 찬 성자(발의자 포함 10인 이상)와 연서하여 이를 의장에게 제출하여야 한 다. 이 경우 그 안에는 발의의원과 찬성의원을 구분하여 표시하고 안 제 명의 부제로 발의의원의 성명을 기재하되, 발의의원이 2인 이상인 경우 에는 대표발의의원 1인을 명시하여야 한다. 발의자는 당초에 법률안을 기초하거나 입법을 주도해 온 의원이 되는 것이 보통이지만 당의 정책 부서 등에서 기초하여 입법이 추진된 경우에는 그 법률안의 소관상임위 원회의 소속의원이나 그 법률안의 내용과 직·간접으로 관련있는 의원중 에서 맡는 경우가 많다.
법률안의 제안이유 및 주요골자는 정확하고 간결하게 정리하여 성안 하여야 하며, 제안이유는 그 법률안을 발의하게 된 취지를 밝히는 것이 므로 위원회에서 낭독하는 제안설명과 같은 연설문 형태는 바람직하지 못하다.
개정법률안의 경우는 신·구조문대비표를 첨부하며, 예산상의 조치를 수반하는 법률안의 경우에는 예산명세서를 아울러 첨부한다(국회법 제79 조②). 법률안에 대한 찬성자의 서명을 모두 받으면 법률안 제출공문(발 의용지)에 필요한 사항을 기재한 후 서명용지와 법률안 3부를 첨부하여 의장(의사국 의안과)에게 제출한다.
이상에서 살펴본 의원발의법률안의 입안과정을 개략적으로 요약·정리 하면 [그림 1]과 같다.
〔그림 1〕의원발의법률안의 입안과정도
다. 위원회제안법률안의 입안과정
1) 제안자
위원회는 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안 기타 의안을 제출 할 수 있다. 이 경우에는 위원장이 제출자가 된다(국회법 제51조).
2) 소관사항
상임위원회는 안건이 회부됨으로서 심사권이 부여되는 것이 아니라