일본의 밭작물정책에서 본 시사점 - 주요 밭작물 산업의 활성화 방안

○ 일본의 밭작물정책은 이상에서 언급한 바와 같이 쌀 생산조정과 깊은 관계 가 있다. 쌀 생산조정은 종전의 단순한 쌀의 감산(전작)에서 지역별로 특산

작물을 육성하는 방향으로 전환되어 실시되고 있다.

○ 이것이 2004년부터 실시되고 있는 ‘산지확립대책’이다. 이 대책은 종전의 전국 획일일적인 쌀 생산조정의 실시에서 지역농협단위⁸로 실시된다. 추진 주체는 지역논농업추진협의회(추진협)이며, 추진협은 농협관내의 생산자, 생산자단체, 관련 기관 등으로 구성된다.

○ 추진방식을 보면, 우선 추진협은 지역논농업의 비전을 수립하고, 이 비전에 따라 계획적으로 전략을 가지고 실행한다. 추진협은 국가의 ‘산지확립대책’

의 교부금을 활용하여 ① 지역의 육성품목을 결정하고, ② 생산자의 조직화,

③ 토지이용의 조정 및 ④ 농기계작업 효율화 등을 통하여 생산을 확대하고 지역농업 진흥을 도모한다.

○ 교부금의 용도는 쌀 생산조정 실시, 논을 활용한 작물의 산지형성, 논농업의 구조개혁 등을 추진하는데 활용한다. 지역의 전업농을 육성에 기여하기 위 하여 전업농에 대한 지원단가 가산, 전업농의 규모확대․작업수위탁에 대한 지원, 생산자의 조직화․법인화에 대한 지원, 전업농 중심의 합리적인 토지 이용 등에 배려하고 있다.

○ 산지확립대책이 가지는 이러한 추진방식은 지역이 새로운 발상과 전략을 가 지고 주체적으로 교부금을 사용할 수 있도록 하여 지역특성을 살릴 농업진 흥과 부가가치 향상에 기여하도록 한 것에 특징이 있다. 국가는 ‘가이드라인’

을 제시하는 것에 그치고, 이 자금을 어떤 분야에 얼마만큼 배분할 것인가는 전적으로 지역의 책임 하에 두어서 자주성과 내발성을 중시하고 있다.

○ 한편, 지역의 자주성과 내발성에 맡긴다고 하더라도 농가가 고령화되고 과소

8 지역농협수는 대폭 통합이 이루어져 2009년 5월 현재 740여개로 줄어들었다.

화된 지역에서는 자주적인 추진력이 저하되는 문제가 있다. 이러한 문제에 대응하여 마을단위 영농조합(마을영농), 농협의 농업경영(자회사를 설립하여 경영하거나 기존 법인에 출자하는 형식), 일반기업의 농업경영이나 계약거래 등 다양한 형태의 농업경영이 등장하여 지역농업을 활성화하고 있다.

○ 농협의 농업기계은행사업도 영세농가의 농기계구입비용 절감을 비롯하여 작업수탁 등을 알선하여 특히 고령농가의 농작업부담 경감을 도모함으로써 지역농업 진흥에 기여하고 있다. 농업기계은행사업은 최근 수탁작업 알선, 농기계 이용조정, 신규 수탁조직 육성․연수 등에 의해 후계자를 확보하고 지역농업을 지원하는 사업으로 발전하고 있다.

○ 일본의 경험에서 보면 밭작물의 육성하기 위해서는 다음과 같은 점을 중시 할 필요가 있다.

- 밭작물 육성은 쌀 대체품목을 어떻게 개발하느냐의 문제이다. 쌀 대체품목 은 지역 스스로 결정하고 판로를 확보해야한다. 이것이 과잉문제를 방지하 면서 안정적인 산지형성이 가능한 방식이다.

- 지역의 특성을 살려서 지속적으로 발전하기 위해서는 정부 보조금은 전국 획일적인 지원방식을 피하고 지역 스스로 자율성을 가지고 사용할 수 있도 록 하는 ‘포괄방식’이나 ‘교부금방식’이 적합하다.

- 농가의 고령화․과소화에 의해 추진력이 약화되는 지역에서는 이를 대체 하는 경영주체의 개발이나 조직화가 필요하다. 고령화에 의해 농업생산 유 지가 곤란한 지역에서는 마을을 단위로 한 ‘마을영농’이나 ‘농협의 농업경 영’, ‘기업과 농가와의 연대’ 등과 같은 조직화를 고려할 수 있다.

- 또한 지역농업의 경영주체를 보완하는 사업으로서 ‘농업기계은행사업’의 적극적인 활용이 필요하다. 농업기계은행사업은 농가의 농기계구입부담 경감과 농작업 효율화를 통한 생산비 절감을 실현할 수 있을 뿐만 아니라, 수탁작업 알선을 비롯하여, 농기계 이용조정, 신규 수탁조직 육성 등에 의 해 지역농업을 진흥하는 효과를 기대할 수 있다.

제

6

^장

밭작물 산업 활성화 방안

1. 밭작물 산업정책의 방향

1.1. 중장기 밭작물 산업 관련 중장기 전망

1.1.1. 중장기 쌀 재배면적 감소 전망

○ 한국농촌경제연구원(2009)은 KREI-KASMO 모형을 이용하여 중장기 논 재 배면적을 전망하였다. 분석 시나리오는 현재 추세가 지속된다는 기본 시나 리오, 개도국 시나리오로 DDA에서 개도국 지위를 얻고 관세화를 유예한 경 우, 선진국 시나리오로 DDA에서 선진국 지위를 받고 관세화를 유예를 하는 경우를 가정하였다.

○ 시나리오별 쌀 재배면적 전망 결과 2009년 936천ha에서 점차 감소하는 것 으로 나타났다. DDA에서 개도국의 지위를 얻고 관세화가 유예될 경우 쌀 재배면적은 2015년 871천ha, 2019년 841천ha로 감소하는 것으로 전망되었 다. DDA에서 선진국 지위를 얻고 관세화가 유예될 경우 재배면적도 2015 년 875천ha, 2019년 846천ha인 것으로 전망되어 시나리오별로 큰 차이가 없

는 것으로 나타났다.

○ 2019년까지 논 재배면적은 매년 9,000∼10,000ha 줄어들 것으로 전망되어 줄어든 논의 벼 대체작목으로 다른 작물을 생산하기 위한 논농업구조조정 방안이 수립되어야 할 것으로 보인다.

구 분 분석 시나리오 2009 2015 2019

재배면적 DDA 개도국+관세화유예 936 871 841

(천 ha) DDA 선진국+관세화유예 936 875 846

생산량 DDA 개도국+관세화유예 4,843 4,314 4,183

(천 톤) DDA 선진국+관세화유예 4,843 4,334 4,208

표 6-1. 중장기 쌀 재배면적 및 생산량 전망

자료: 한국농촌경제연구원. 2009. ｢농업전망 2009｣.

1.1.2. 중장기 수익성 변화에 따른 밭작물 생산 전망

○ 밭작물은 자급률이 매년 감소하고 있으며 소득이 낮아 재배면적 또한 감소 추세를 보이고 있다. 밭작물에 대한 2가지 정부 정책 하에 밭작물별 수익성 변화가 각 품목의 재배면적과 생산량에 미치는 영향을 분석하고자 한다.

○ 밭작물 수익성 변화에 따른 품목별 재배면적과 생산량에 대한 정책효과 분 석결과는 <표 6-2>와 같다(분석에 사용된 추정식들은 부록 참조). 정책 시나 리오는 기본 시나리오와 시나리오Ⅰ, Ⅱ로 구분하였다. 기본 시나리오는 현 재 추세가 지속된다는 가정 하에 시뮬레이션이 이루어졌고, 시나리오Ⅰ은 친환경직불제의 논에 적용되는 직불금을 적용, 시나리오Ⅱ는 하계작물에 지 급되는 경관보전직불금을 적용하여 결과를 도출하였다.⁹

9 친환농업 직불금은 논의 경우 54,367ha(14,442백만원)=265,639원/ha=2,656원/a=88원/

○ 논과 밭에 적용되는 직불금을 적용한 시나리오Ⅰ, Ⅱ를 기본 시나리오와 비

○ 보리, 옥수수, 감자, 고구마의 경우 기본 시나리오에서 재배면적이 감소하거 나 정체되는 것으로 나타났다. 시나리오Ⅰ의 적용결과 큰 변화가 나타나지 않았지만 시나리오Ⅱ 적용결과 감자만 제외하고 그 수준이 중장기에 증가 추세로 변하는 것을 볼 수 있었다. 따라서 보리, 밀, 옥수수, 고구마의 경우 재배면적과 생산량을 증가시키기 위해서는 시나리오 Ⅱ만큼의 수익성이 뒷 받침이 있어야 할 것이라고 판단된다.

○ 콩, 밀은 기본 시나리오에서 수요의 증가로 인해 중장기 가격이 증가할 것 으로 예상되어 재배면적과 생산량이 증가하는 것으로 나타났다. 이러한 품 목들은 수익성을 증가시킬 경우(시나리오Ⅰ, Ⅱ적용시) 품목들의 재배면적 과 생산량이 증가할 것으로 나타났다.

1.2. 밭작물 산업정책의 추진 방향

○ 우리나라 곡물자급률은 27% 수준에 불과하며 세계적인 식량부족 시대를 대 비하여 곡물을 안정적으로 확보할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다. 국 제곡물 가격의 급등을 위시한 일련의 농산물 공급 불안정 현상을 극복하기 위하여 논에서 생산되는 벼와 밭에서 주로 생산되는 밭작물의 유연한 공급 을 통한 식량자급률을 제고할 필요가 있다.

○ 1인당 쌀 소비량이 지속적으로 감소되는 추세 속에서 2019년까지 논벼 재 배면적이 매년 9,000∼10,000ha 줄어들 것으로 전망되어 논면적에 대한 대 체작목 개발을 위한 논농업 구조조정 방안이 수립되어야 할 것으로 보인다.

○ 밭작물 산업정책은 쌀산업 정책과 연계하여 지역논농업 진흥이라는 측면에 서 “지역논농업육성정책”으로 추진해야 한다. 이를 통하여 쌀 대체작목으로 서 특산물(밭작물)의 생산증대를 유도하여 지역농업 진흥, 식량자급률 향상,

논농업경영 안정을 도모한다.

1.3. 지역 논농업 육성정책의 추진 방식

1.3.1. 지역논농업육성 방향

○ 식량의 안정적 확보와 논농업의 지속적 발전을 위해 논에서 맥류, 두류, 서 류, 사료작물 생산을 중심으로 논농업을 재편한다.

○ 논 이용의 단지화, 규모화를 촉진하고, 재배작물의 안정적인 경영이 가능토 록 생산성 및 품질향상, 안정적인 생산ㆍ판매체계를 확립한다.

○ 지역내 농업인의 감소와 고령화를 대비해 농업생산법인을 중심으로 규모화 하고, 더 나아가 수개 마을을 단위로 하는 지역영농을 실시한다. 이를 통해 농작업의 규모화를 지향한다.

○ 지역논농업육성정책에 의한 영농조직은 토지이용, 재배품목, 재배방법 등에 대해 마을의 조건이나 효율성 등을 고려한 농지의 규모화ㆍ단지화 등 가장 적합한 방법을 선택하여 추진한다.

1.3.3. 사업 추진 방식

○ 지역단위의 정책 추진을 위한 지자체, 지역농협, 생산자, 판매업체, 가공업 체, 농자재 유통업체 등이 참가하는 “지역논농업육성사업추진위원회(위원 회)”를 설치하고 위원회가 주체가 되어 지역농업발전 방향을 설정하여 계획 에 따라 사업을 추진한다. 지역은 지역 관내를 단위로 하며, 지역특산물 산

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