예산심의․의결과정의 통제성과 효율성의 문제

예산편성과정에서 정부는 예산안을 확정하기 전에 당정협의를 개최하 여 여당에 예산안을 사전 설명하고 입장을 반영할 수 있는 기회를 부여 하며, 예산안에 대한 정치적 지지를 요망하는 절차를 거친다. 이러한 과 정은 정부․여당의 관계는 의원내각 하에서 내각과 의회와 같은 모습을 150) 최광 예산정책처장에 대한 면직동의안 처리의 발단은, 동 처장의 어떤 세미나에서 정부정책에 대한 비판과 행정수도 이전비용 45조원이 실제로 103조원까지 늘어날 수 있다는 국회예산정책처의 발표 때문이었다고 전한다. 조선일보, 2004.11.19. A1면; 동 신문 2004.11.20. A31면.

엿보게 한다. 이에 대하여 정부와 야당의 관계는 대통령제 하에서 국회 의 대정부 견제권을 행사하는 관계에 있게 된다. 만약, 국회의 구도가 여 소야대의 경우라면, 통제의 효과에 대한 우려는 없겠지만, 여대야소의 경 우에는 통제의 의미는 사실상 무의미하게 될 것이다.¹⁵¹⁾ 다만, 후자의 경우에 이미 지적한 바와 같이 예산을 볼모로 하는 국회운영의 파행이 초래될 때에는 예산의 정치성이 농후하게 될 우려가 있다.

< 도표 > 최근 10 년간 본회의 예산안 처리 현황

(단위: 억원, %) 회계연도 회계구분 정부제출예산안 수정액 국회의결액 수정비율 의결일

1995 일 반 501 ,411 1,522 499,879 ‐0.3

1994.12. 2 특 별 406 ,309 2,158 404,151 ‐0.5

1996 일 반 580 ,031 410 579,621 ‐0.1

1995.12. 2 특 별 459 ,127 137 459,264 0.03

1997 일 반 677 ,800 2014 675,786 ‐0.3

1996.12.13 특 별 508 ,713 1,790 506,922 ‐0.4

1998 일 반 703 ,603 967 702,636 ‐0.1

1997.11.18 특 별 565 ,237 5,201 560,037 ‐0.9

1999 일 반 805 ,700 4,322 801,378 ‐0.5

1998.12. 9 특 별 648 ,338 135 648,473 0.0

2000 일 반 867 ,364 2,624 864,740 ‐0.3

1999.12.18 특 별 679 ,328 1,576 677,752 ‐0.2

2001 일 반 949 ,300 8,054 941,246 ‐0.8

2000.12.27 특 별 665 ,096 2,533 662,563 ‐0.4

2002 일 반 1,064 ,800 6,033 1 ,058,767 ‐0.6

2001.12.27 특 별 683 ,941 2,766 681,175 ‐0.4

2003

일 반 1,116 ,580 1,749 1 ,114,831 ‐0.2

2002.11. 8 특 별 713 ,853 46 713,807 ‐0.1

기 금 1,597 ,879 3,589 1 ,594,290 ‐0.2

2004

일 반 1,175 ,429 8,131 1 ,183,560 0.7

2003.12.30 특 별 675 ,972 696 676,668 0.1

기 금 2,372 ,512 4,198 2 ,376,710 0.2 자 료 : 예산결산특별위원회,「심의개요」.

출 처 : 국회예산정책처, 대한민국재정 2004, 34면.

151) 김민전, 전게 발제논문, 12-13면.

이에 대하여 예산의 합리성의 견지에서도 국회의 정부에 대한 통제문 제를 고려할 필요가 있다. 즉, 2005년도 예산안 편성지침이나 국가재정법 안에서도 밝히고 있듯이, 단기적․미시적 예산편성방식에서 중장기적․거 시적 예산편성방식으로 변경하였음에도 불구하고 여전히 예산심의방식은 단기적․미시적 예산심의방식에 머무른다면, 정부의 예산안에 대한 통제효 과는 거의 없을 것이다. 위의 <도표>에서 보는 바와 같이 최근 10년간 국 회 본회의 예산안 처리 현황을 보면, 수정비율이 0.03%~0.9%에 이르고 있다. 이러한 통계는 지금까지는 국회에 제출된 정부의 예산안은 거의 그 대로 국회에서도 확정된다는 의미로 받아들일 수 있는 것이다.

이러한 상황에서 거시예산-예산총액의 결정-에 대한 통제 없이, 국회 에 제출된 예산안에 대한 심의․의결에 그친다는 것은 국회의 예산심 의․의결권을 반감시키는 결과에 이를 것이다.

(2) 예산심의 과정의 구조와 효율성의 문제

국회의 예산심의과정은 대체로 상임위원회의 예비심사(10월 중순~11 월 초), 예산결산특별위원회의 종합심사(11월 초~12월 1일)를 거쳐 본 회의에서 심의․확정되는 절차를 거친다. 이 경우 상임위원회의 예비심 사와 예산결산특별위원회의 종합심사가 요체가 된다. 이 두 과정과 관련 한 주요 문제는 상임위원회와 예산결산특별위원회 심사의 구조적 문제, 그리고 예산결산특별위원회의 상임위원회화를 둘러싸고 일어나는 것이 다. 후자는 뒤의 개선방안에서 구체적으로 살펴본다.

양 위원회 심사의 구조적 문제로서는 상임위원회 심사의 정치적 편향 성과 증액지향성, 양 위원회 심사의 이중성, 1년 임기의 양위원회 겸임 과 높은 교체율 등이 지적되고 있다. 이러한 문제점으로 인하여 예산결 산특별위원회가 제16대 국회부터 상설화 되었지만, 전문성을 지니지 못 하고 실질적인 기능을 수행하는데 어려움이 있다. 즉, 1년 임기와 양 위 원회의 위원의 겸임은 짧은 임기로 인하여 전문성 축적이 곤란하고 또 예산결산특별위원회에서도 여전히 상임위원회의 의견을 대변하는 역할을

하지 않을 수 없으므로, 거시적인 입장에서의 조정과 절충을 기대하기 어렵 다는 것이다.¹⁵²⁾

Ⅱ. 예산심의․의결과정상의 문제점 개선 및 권한