I. 예산의 편성과정
1. 예산심의․의결과정상의 문제점 개선방안
하지 않을 수 없으므로, 거시적인 입장에서의 조정과 절충을 기대하기 어렵 다는 것이다.152)
Ⅱ. 예산심의․의결과정상의 문제점 개선 및 권한
도 있으나, 당정협의회를 폐지한다고 해서 모든 국정운영이 상임위 중심 으로 이루어진다는 보장은 없다고 할 것이다. 그러므로 정부․여당간의 예산편성과 예산안의 확정에 관한 정책협의는 인정하더라도, 국회에서의 예산심의 과정에서는 야당에게, 적어도 합리성의 견지-예산 자체의 재정 학적․경제학적 견지에서의 심의보장-에서, 보장하는 제도적 장치155)를 강구하여 정치성과 합리성이 조화되도록 할 필요가 있다고 본다.
그리고 국회의원의 상임위 배정이나 국회의원의 개인 소신에 따른 활 동과 정당강제를 일률적으로 판단할 수는 없으나, 김홍신 의원의 보건복 지위원회 사․보임행위를 둘러싼 사건과 같은 경우에도, “국회의장의 교 섭단체대표의원과 협의 및 그 결과로서 교섭단체대표의원의 요청에 응하 는 것을 국회운영의 본질적 요소”라고 파악하는 견해156)는 사실상 정당 강제를 국회운영의 최우선으로 하는 입장에서 나온 것이므로, 대의민주제 와 정당국가적 경향의 조화라는 견지에서는 문제가 있다고 본다. 2003.2.4.
국회법을 개정하여 정당강제에 일정한 제약을 가하였다.157) 또한 상임위 원회의 구성에 있어서도 의원의 전문성, 경력, 국회의원 당선수 등을 우 선적인 고려사항으로 하고, 상임위원장의 선출에서도 상임위원들의 의사 가 반영되도록 할 필요가 있다고 할 것이다.
2) 국회․국회의원의 전문성 보강과 국회전문연구기관의 정치적 중립성 확보
국회예산정책처는 전문위원과 함께 의원들의 재정관련 의정활동에 전 문성의 깊이를 더해주는 연구기관이다. 국회예산정책처는 전문연구기관 으로서 상임위원회의 예비심사와 예산결산특별위원회의 종합심사의 의정 활동을 지원하며, 예산심의에 있어서 합리성의 관점을 강조할 수 있는 기반을 제공한다. 특히, 중장기적․거시적 예산편성방식으로 전환한 시점 에서의 예산심의는 전문성의 뒷받침 없이는 예산 그 자체의 파악도 어려 155) 예산통제를 실질적으로 하기 위해서는 예산결산위원장을 야당의 몫으로 보장해주 는 조치가 필요하다는 견해가 있다. 김현기, 장인봉, 국회의원의 예산심의 활동에 관 한 실증적 연구, 한국정책과학회보, 제5권 제3호, 196면.
156) 헌재 2003.10.30. 2002헌라1.
157) 국회법 제48조 제6항.
울 뿐만 아니라 정부의 정치적 고려에 의한 예산안에 대하여도 제대로 심의를 하기 어려울 것이다.
그러므로 국회의 전문연구기관은 특정정당이나 정부의 재정․경제정책 에 좌우되어서는 아니 되며, 국회의 독자적 입장에서 재정정책을 밝히고 기타 다른 기관의 입장에 대한 비판을 할 수 있는 여건이 갖추어져야 한 다. 그러한 점에서 연구기관장의 정치적 중립성이 보장되어야 할 것이고 그 한 방법으로 임기가 보장되어야 할 것이다.
(2) 심의의 기능적 확대와 및 정보체계의 공유제 확립
우리 헌정사에서 헌법상의 예산심의․의결기간은 이미 서술한 바와 같 이 120일에서 90일로, 그리고 현재 60일로 되어 있다. 상임위원회의 경 우는 앞에서 살펴본 바와 같이 예․결산 심의기간이 절대적으로 부족하 므로, 정기적인 심의기간 자체가 최소한 30일 정도는 연장될 필요가 있 을 것이다. 회계연도 개시 90일 전이면 되므로, 앞당기는 점에 헌법상의 문제는 없다. 다만, 국회제출기한을 한 달 앞당기면 자동적으로 예산편성 기간이 단축되므로, 예산편성기간도 동시에 앞당겨질 필요가 있다. 그런 데 예산결산특별위원회가 상설화되어 있을 뿐만 아니라 국회예산정책처 의 개설로 인하여 국회에는 전문성을 갖춘 위원회가 상시 존재하게 되었 다. 그러므로 이제 국회의 예산심의과정을 정규기간에 한정하는 사고에 서는 벗어나야 할 것이다.
기술한 바와 같이 2005년도 예산안편성부터는 두 단계로 나누어 고찰 할 수 있을 것이다. 먼저 1)중장기적․거시적 편성방식, 예산총액제도․
자율편성방식과 성과중심 재정운용제도의 도입으로 예산총액 내지 재정 총량의 결정단계와 2)거시예산의 결정에 따른 지출한도와 편성기준에 의 거한 미시예산의 편성단계로 나눌 수 있는데, 전자가 예산과정의 핵심적 인 부분이 되게 되었다.
이것은 그 예산편성의 실질적 내용 자체뿐만 아니라 그 기간에서도 중 요도를 가늠할 수 있다. 현행 예산회계법과 국가재정법안에서 규정하고 있는 기간상의 차이를 살펴보면, 전자의 경우는 신규․주요사업의 계획서
제출에 예산편성지침의 시달까지가 매년 2월말에서 3월 31일까지(1개 월)이고,158) 후자의 경우는 중기사업계획서의 제출에서 예산안편성지침 의 통보까지가 매년 1월 31일에서 4월 30일까지(3개월)이다.159) 더욱 이 예산안편성지침에 중앙관서별 지출한도를 포함하여 통보할 수 있다고 규정하고 있는데, 이것이야말로 기획예산처의 거시전망(국가재정운용계 획)과 성과평가 결과 등과 함께 각 부처의 장기지출 전망 그리고 신규․
주요사업에 대한 중기사업계획서를 종합적으로 분석․검토한 끝에 작성 되는 것으로서 1회계연도의 재정총량을 확정짓는 것이기 때문이다. 그 이후의 단계인 지출한도 내에서의 자율적 재원배분에 의한 각 부처별 예 산요구서를 검토하는 기획예산처의 예산편성은, 한도와 기준을 감안한 점검․보완에 그치는 것이다. 예산안 편성지침의 작성권은 정부의 고유 한 권한이므로 국회가 관여할 수 없다고 하더라도, 그 전제가 되고 예산 안 편성지침과 밀접한 연관관계를 가지고 있는 국가재정운용계획에 대하 여는 국회가 통제권을 행사해야 할 것이다. 그것은 재정민주주의의 구현 이라는 점에서 필요하고도 당연하다고 본다.
다음으로 정보체계의 공유문제이다. 오늘날의 정보사회에서 정보부족 자체는 물론이거니와 정보가 많다고 하더라도 제대로 분석할 능력이 없 으면, 역시 무용지물이다. 국회예산정책처의 개설로 국회의 전문성이 많 이 보강되었지만, 기본적으로 재정정보의 생산처가 정부이므로, 국회가 독자적으로 정보를 수집하는 데에는 한계가 있다. 국가재정법안 제8조는 중요한 재정정보를 매년 1회 이상 정보통신매체, 인쇄물 등 적당한 방법 으로 알게 쉽고 투명하게 공표하도록 규정하고 있다. 정보공개청구가 없 더라도 정부 스스로 재정정보를 공개하도록 한 것은 재정운용의 투명성 이라는 견지에서 진일보 한 것이라고 하겠다.
그러나 예산심의․의결기관인 국회에 대하여는 일반적인 정보공개와 다른 시스템이 가동되어야 한다. 중장기적․거시적 예산편성방식으로 변 경되는 측면에서 볼 때, 그에 상응하는 효율적이고 합리적인 예산심의를 위하여는 실시간의 재정정보 제공과 축적이 필수적이다. 중장기적․거시 158) 예산회계법 제25조 제1항, 제2항.
159) 국가재정법안 제25조 제1항, 제2항.
적인 재정전망과 예산총액제도․자율편성방식, 그리고 성과중심 재정운 용제도에 상응하는 실질적 예산심의를 위하여는 예산과 관련된 데이터베 이스를 구축하여 이를 의사결정과 판단의 기본 자료로 활용할 수 있어야 한다.160) 이러한 목적을 달성하기 위한 방법으로 정부와의 정보체계를 공유하는 것이다. 공유된 정보를 바탕으로 전문성을 발휘할 수 있는 체 계가 정립될 때, 예산의 효율성과 정부에 대한 통제성을 제고하여 진정 한 재정민주주의를 달성할 수 있을 것이기 때문이다.
(3) 상임위원회와 예산결산특별위원회간의 역할분담
다음 예산결산특별위원회의 상임위원회화와 관련하여서는 논란이 많다.
1)상임위원회로의 전환을 강력하게 주장하는 견해를 보면 다음과 같다.
a)예산편성방식의 변화에 따라, 예산결산특별위원회의 상설화의 의미를 살리기 위하여는, 거시재정정책의 우선순위가 국회에 보고되고 의결될 것을 의무화할 필요가 있다. b)특위체제하에서는 상임위원 겸임위원들로 특위위원이 구성되기 때문에, 각 상임위간의 이해관계에 바탕을 둔 예산 계수조정의 역할에 머물러왔다. 그러므로 예산결산위원회만 전담하는 비 겸임위원들로 구성되어야 한다. c)중기재정계획, 예비타당성분석, 예산편 성지침의 심의, 각종 대규모 국책사업에 대한 사전 점검, 재정이 수반되 는 법률안에 대한 사전 검토, 성과평가의 환류 등 예산의 생애주기 관리 가 필요하다는 것이다.161) 아울러 예산결산특별위원회의 상임위원회화에 따른 부수적 정책 개선의 필요성으로서, 소위원회의 속기록 작성 의무 및 공개162)와 비효율적인 회의진행방식의 개선을 부가하고 있다.163) 이에 대
160) 곽태원․김홍균, 전게논문, 142면 이하 참조.
161) 박정식, 국회예결위 상임위 전환 필요성,『예결위의 상임위화』에 대한 공청회, 2004.
7.8, 국회개혁특별위원회, 공청회 자료집, 3-4면.
162) 국회법 제57조 제5항은 “소위원회의 회의는 공개한다. 다만, 소위원회의 의결로 공개하지 아니할 수 있다.”라고 되어 있는데, 단서에 의한 비공개리에 겸임위원인 예 결위원들이 소속 상임위의 이익을 대변하려는 행태를 보이므로 계수조정을 합리화하 려는 노력의 일환으로 비공개를 하더라도 속기록 작성을 의무화하고 공개하도록 한다 는 것이다.
163) 이원희, 예결위 상임위화의 시급성,『예결위의 상임위화』에 대한 공청회, 2004.
7.8, 국회개혁특별위원회, 공청회 자료집, 12면.