21세기에 들어 인류는 더욱더 빈번하게 기후 변화, 생물다양성 위기, 물 부족과 오염 등 전지구적 환경문제에 위협에 직면하고 있다.
이러한 위기를 해결하기 위하여 1992년 브라질 리우데자네이루에서 개최된 환경과 개발에 관한 유엔회의(UNCED: United Nations Conference on Environment & Development)에서 “리우선언”과 “의제 21”을 선포하여 지속가능한 발전을 이루기 위한 인류 공동의 노력을 기울여왔다. 특히 기후변화와 밀접한 관련이 있는 산림의 환경적, 사회적 중요성이 부각되면서 산림정책의 패러다임은 종전의 목재생산 위주의 임산물생산에서 산림생태계의 건강과 생산력 유지, 산림생물다양성보전, 산림휴양서비스 공급, 산림경관보호, 이산화탄소 흡수 등 산림이 가지고 있는 다양한 공익적 기능의 강조가 요구되고 있다(이창원, 임승빈, & 김현주, 2010). 이와 관련하여 물질, 휴양, 생물다양성, 탄수흡수 기능 등 산림이 제공하는 생태계서비스 관련연구도 활발하게 진행되고 있다. 특히, 생태계서비스 평가의 획기적 사건으로 평가되는 새천년생태계평가(Millennium Ecosystem Assessment; MA)①는 인간의 활동이 지구 생태계에 미치는 영향의 심각성을 다루면서 생태계가 주는 서비스를 크게 4가지 범주로 구분하였고, 이후 생태계 생물다양성의 경제학(The Economics of Ecosystems and Biodiversity; TEEB) ② 보고서에 생태계 가치를
① 새천년생태계평가는 지구 생태계 연구 및 정책입안자들에게 관련 지침을 제 공한 보고서로서 2001년 UN주도하에 4년동안 1300여명의 과학자들이 참여한 지구 생태계 진단 보고서이다. 새천년생태계평가는 총 6권으로 구성되어 있으 며 2005년에 최종보고서가 발간되었다.
② 2007년 독일 포츠담에서 개최된 G8+5 환경장관회의의 후속조치로서 2007 년 유럽위원회를 중심으로 생태계 부문의 전문가 작업반인 생물다양성의경제학 (TEEB)이 구성되었다. TEEB는 생태계 파괴와 생물다양성 손실에 대한 경제적 비용을 분석 및 평가하는 동시에 분석결과를 바탕으로 정책입안자, 기업자 및 개인에게 해결책을 제시하는 등 생물다양성 정책의 경제성분석을 주요 목표로 하고 있다.
어떻게 평가하고 정책에 반영할 것인지 구체적인 방법을 제시하는 등 의사결정 과정에서 생태계 역할의 중요성이 대두되었다. 최근에 생물다양성 감소에 대응하기 위해 2012년에 설립된 생물다양성과학기구(Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services; IPBES) ③ 는 생물다양성 및 생태계서비스의 현황과 변화 동향, 인류에 의해 발생되는 직∙간접적 원인 및 결과를 파악하여 인간생활에 미치는 영향을 과학적으로 평가하여 정책결정자들에게 해결책을 제시하는 역할과 함께 생물다양성 및 생태계서비스 평가의 기본 틀을 제공한다. 이는 생태계가 제공하는 다양한 서비스에 대한 대중의 인식이 변화하고 보전 및 지속가능한 자원관리에 대한 사회적 요구와 관련이 있는 것으로 보인다(안소은, 2013).
생태계서비스의 가치 인식이 커짐에 따라 산림관리 패러다임은 산림정책 개발 및 집행에 영향을 미치고 있다. 또한, 환경문제의 복잡성과 다양성으로 산림행정의 범위가 넓어지고 있다. 산림관리는 외부경제의 가능성과 외부불경제의 가능성을 도시에 가지고 있으며, 효과적인 관리가 이루어지는 경우 그에 따른 외부경제 효과가 매우 크므로(이창원 et al., 2010) 산림관리 서비스를 효율적으로 공급할 필요가 있다.
과거 치산녹화정책으로 전쟁 이후에 황폐지 복구에는 성공했으나, 개발로 인해 산림면적은 계속 감소하고 있다. 윤여창(1994)은 이러한 원인이 우리나라의 경제성장 및 사회의 발달이 타 산업 및 여타 사회부분의 토지 수요증가를 발생시킴으로써 잠재적인 공급 가능성이 가장 높은 산림에 대한 의존이 커진 결과라고 하였다. 도시지역에 비해 이해관계가 복잡하여 전용이 어려운 것과는 상이한 것을 나타낸다.
우리나라 산림은 국유림 약 24.2%, 민유림 약 75.8%로 민유림의 비중이 매우 높으며 이는 지방자치단체가 관리하고 있다(산림청, 2010).
1995년 지방자치제도가 부활하면서 주민들의 다양한 개발욕구와 환경보전이라는 딜레마에서 개발정책에 의한 삶의 질 향상을 우선시해
③ 생물다양성과학기구는 생물다양성과 생태계서비스에 관한 과학적 연구 및 관 련 정책적 기반을 세우고 각국의 정책 이행을 지원하기 위해 출범하였다. 향후 국가별로 생물다양성 및 생태계서비스 평가를 집약적으로 보여줄 지표를 만들 고 공표해 장기적으로는 인류의 행복과 생태계의 지속가능한 이용을 위해 기여 한다.
왔다. 이에 따라 1995년 민유림 면적은 5,059,218ha에서 2010년 현재 4,825,491ha로 지속적으로 감소하였다. 감소면적은 약 23만ha로 제주도 면적인 18만ha 보다 큰 면적이 감소하였다고 할 수 있다.
그리고 산림의 체계적인 관리를 위하여 10년 단위로 산림경영계획을 작성하도록 하고 있으나, 산림경영계획 작성 대상면적 중 산림청 소관 국유림은 99%가 작성되어 있으나, 민유림의 산림경영계획은 의무사항이 아닌 권장사항으로 38%만이 작성되어 있다(산림청, 2014). 또한 ha당 임목축적도 국유림이 14㎥8.5 인데 반해, 공유림 123,4㎥, 사유림 117.7㎥로 민유림은 국유림에 비해 상대적으로 관리경영이 잘 이루어지지 않는 것을 확인할 수 있다. 공유림은 모범적인 산림경영을 실시하여 사유림의 모범이 되고 주민의 납세부담을 더는 등 공공복리 증진에 목적이 있다. 사유림은 활성화 방안을 통해 산림경영 발전에 도움이 되고자 주력하고 있다. 지방정부의 다양한 공공서비스가 궁극적으로 해당 지역에 거주하고 있는 주민들의 삶의 질 제고를 위해 제공되어야 한다면, 산림 생태계서비스 공급이 효율적으로 이루어지고 있는지 확인할 필요가 있다.
전 국토의 고른 산림보전과 관리의 측면에서는 중앙정부 주도의 산림청 체계가 효율적일 수 있지만, 지역적인 관리는 다양한 지방정부와 주민 등 다양한 이해관계자가 관여되어 있어 중앙정부 중심은 한계가 있다. 그러므로 지역 민유림을 관리하고 산림 서비스를 공급하는 지방자치단체의 역할이 매우 중요하다.
그러나 국내 산림관련 효율성 연구는 국립공원의 효율성 및 생산성 연구(송영호, 2009; 주희진, 2010)와 우희성(2013)의 숲가꾸기 사업의 경영 효율성 분석과 산림조합 관련 효율성(김동현, 2012; 김진구, 2003;
장동헌 & 송춘호, 2011) 연구만이 있고, 지역에 따른 생태계서비스 가치평가나 지방자치단체가 제공하는 산림 생태계서비스 공급의 효율성 평가 분석 연구는 전무한 실정이다.
따라서 본 연구는 지방정부를 대상으로 산림의 생태계서비스의 상대적 공급 효율성 분석을 실시하고자 한다. 이번 연구에서는 생태계 가치 중 산림이 제공하는 생태계서비스를 평가하기 위하여 MA(2005)와 IPBES(2015)에서 제시하는 4개의 유형분류인 물질공여 서비스(provisioning services), 환경조절 서비스(regulating services), 생명지지 서비스(supporting services), 문화서비스(cultural services)의 산림가치 부분만 포함하는 것으로 한다. 이를 통하여
지방정부의 합리적인 산림 생태계서비스 관리를 위한 정보를 제시하고자 한다.