연구의 주요 내용은 크게 네 부분으로 구성되었다. 마을개발사업 의 등장 배경과 특징 검토, 주민참여와 관련한 이론적 논의 검토, 주 민참여 실태 분석 및 마을개발사업의 성과 평가, 주민참여형 마을개 발사업의 모형 정립 등이다.
먼저, 제2장에서는 현재 추진되는 마을개발사업이 정책적으로 본 격화된 배경과 특징에 대하여 간단히 살펴보고자 한다. 농촌개발정 책의 전개 과정에서 공간 단위, 사업 내용, 주민의 위치 등의 변화를 살펴봄으로써 이 연구에서 다루고자 하는 ‘주민참여형 마을개발사 업’의 범위와 특징을 구체화할 수 있다.
둘째, 제3장에서는 주민참여의 의의와 기능 등에 관한 이론적 논 의에 토대를 두어 분석의 관점과 방향을 정립하고자 한다. 선행 연 구들을 마을계획 및 개발과 관련되는 연구, 주민참여의 의의와 기능 등에 관련되는 연구, 정책사업 평가에 관련되는 연구 등으로 나누어 살펴볼 것이다. 선행 연구들로부터의 시각을 참고하고 그 한계점은 교정하여 이 연구의 분석 관점과 방향을 정립할 수 있다.
셋째, 제4장에서는 마을개발사업에서의 주민참여 실태를 파악하고 사업 성과와의 관계를 분석하고자 한다. 이 부분은 마을개발사업의 대상지 중 9개 시․군 20개 사례 마을의 지도자와 134명의 주민을 대상으로 한 조사 결과에 바탕을 두며, 사업 추진 단계별 주민참여 실태, 마을개발사업 자체의 성과, 주민참여와 사업 성과와의 관계 등으로 나누어 분석하게 될 것이다. 특히 사업 성과와 주민참여 정 도를 지수화하는 시도를 통해 정성적 평가가 가질 수 있는 한계를 보완하는 데 주력하였다.
넷째, 제5장에서는 주민참여형 마을개발모형을 제안하고자 한다.
분석 결과에 바탕을 두어 바람직한 주민참여형 마을개발의 모형을 정립한 후, 주민참여형 마을개발의 모형을 달성하기 위해 요구되는 현재 추진 중인 마을개발사업의 개선 방안과 주민참여를 촉진할 수 있는 방안을 함께 고려할 것이다.
이와 같은 내용의 연구를 추진하는 데 주로 사용하는 방법은 관련 선행 연구 검토를 비롯하여, 사례 마을의 지도자 및 주민을 대상으 로 한 면접조사와 설문조사, 사례 마을 관찰조사, 전문가 의견 수렴
등이다. 연구의 주요 내용과 방법을 요약한 것은 <그림 1-1>과 같다.
한편 이 연구는 사례 마을의 범위를 주민참여를 강조하면서 최근 에 추진된 마을개발사업의 대상마을 중 일부로 한정하고 그 중 사례 지역 마을의 지도자 및 주민 일부를 대상으로 조사하였기 때문에 표 본의 범위와 대표성, 규모의 충분성 측면에서 약점이 있다. 그럼에 도 불구하고 이론적 논의와 정책적 함의 그리고 농촌 현장의 미시적 사례 분석과 통계적인 분석의 장점 등을 균형 있게 취하고자 하였음 을 미리 밝혀 둔다.
그림 1-1. 연구의 흐름도
농 촌 개 발 정 책 변 화 이 론 적 논 의
분 석 틀 의 설 정
주민참여 실태와 마을개발 사업 성과 분석
주민참여형 마을개발 모형 정립
- 마을개발사업 개선 방안
- 주민참여 촉진 방안 - 설문조사(주민,지도자)
- 현장조사 - 전문가 회의
제 2 장
농촌개발정책의 전개와 마을개발사업의 등장
1. 농촌개발정책의 전개
우리나라 농촌개발정책은, 다음의 <표 2-1>에서 볼 수 있듯이, 공 간 단위, 사업 내용 및 관련 부처 등의 측면에서 변화를 거듭하며 전개되었다. 공간적으로는 주택 단위 사업, 읍․면 단위 사업, 마을 단위 사업 등이 다양하게 추진되었고 사업 내용에 있어서도 주택의 부분개량사업부터 소지역의 종합적 정비사업에 이르기까지 변모되 었다. 또한 관련 부처 역시 초기에는 행정자치부와 농촌진흥청에 한 정되었지만, 최근에 이르러서는 농림부 등을 비롯한 10여 개 부처로 확대되었다.
표 2-1. 농촌개발정책의 변화
농촌개발정책의 전개 과정과 그 특징은 다양한 각도에서 살펴볼 수 있겠지만, 여기서는 마을개발사업의 등장 배경과 주민의 위상 등 에 주목하고자 한다. 특히 1950년대 후반 이후 1960년대까지를 정책 의 도입단계, 1970년대는 확산단계, 1980년대는 정착 단계, 1990년대 는 양적 팽창단계라고 지칭하여 관련되는 사항을 중심으로 간략히 살펴보면 다음과 같다.
1.1. 1950∼60년대: 농촌개발정책의 도입
1950년대는 전쟁을 겪은 후 한국 사회 전 부문에서 절대적 낙후와 빈곤을 해결하기 위한 근대화가 절실히 요구된 시기였다. 특히 농촌 지역에 대한 근대화 작업의 일환으로 ‘지역사회개발사업(Community Development Program)’이 1958년에 도입되었다.4 이 사업의 추진을 위해 ‘부흥부’ 산하에 지역사회개발 중앙위원회가 설치되었고 시범 부락으로 선정된 도와 군에는 지역사회개발 지방위원회가 설치되었 다. 각 시범부락에는 부락개발계가 조직되었고 시범부락에는 지역사 회개발사업을 지도할 지도원이 파견되어 마을에 머물면서 지도사업 을 추진하였다.5 지역사회개발사업의 주요 사업 내용은 자조사업과 보조사업으로 구분되는데, 자조사업은 개간, 도로 및 교량, 수리 및 제방, 공동 시설, 퇴비 증산, 생활 개선 등 외부의 지원 없이 마을
4 지역사회개발사업은 제2차 세계대전 이후에 개발도상국의 농촌개발을 위해 UN과 ICA(International Cooperative Administration)가 개발한 농 촌 지역개발사업이다. 지역사회의 주민이 계획을 수립하고 사업을 추 진할 수 있도록 자신들을 조직화하고, 개발수요를 찾아내고, 문제를 해결하도록 하는 프로그램으로서 지역사회가 지닌 자원이 부족할 때 정부나 외부에 지원을 요청하는 사회 운동적 성격을 기조로 하였다.
5 마을에 파견된 지역사회개발 지도원은 농사지도, 사회복지, 보건위생, 부녀지도 등 각 분야별 전문지도원 1명과 2∼3개 시범부락을 담당하는 지역상담원 4명으로 구성되었다(정기환 2002).
내의 자원과 노력으로 시행하는 사업을 말한다. 보조사업은 산업경 제, 보건위생, 사회문화, 토목건설, 생활 개선 등 외부로부터의 기술 이나 자재 지원을 받아 추진하는 사업이다.
우리나라 최초의 농촌개발정책이라 할 수 있는 지역사회개발사업 의 특징은 ‘마을’ 단위에서 소득개발, 생활환경개선을 위한 사업을 주민이 결정하고 추진하는 방식이었다. 물론 이를 지원하기 위해 마 을에 파견되는 지도원의 역할이 병행되었다.
이러한 지역사회개발사업은 1960년대에 들어와 ‘시범농촌건설사 업’으로 개편되었다. 1962년에는 1개 자연부락이 아니라 지리적, 사 회적, 경제적 여건이 유사한 5∼10개 부락을 하나의 개발단위로 설 정한 733개 농촌진흥시범지역이 선정되고, 사업 내용도 농사기술 개 량 및 주민조직화, 산업경제개발, 교량 건설, 소하천 정리, 도로․농 로 개발, 저수지 축조, 생활 개선, 보건위생 개선 등을 포함하는 종 합개발 형태로 확장되었다. 1965년에는 지역사회개발사업이 33,100 개 리․동으로 확산되었고, 1966년에는 당초 설정한 733개 농촌진흥 시범지역을 722개 농촌진흥자조지역으로 재편하고 전국의 마을을 대상으로 부락자조개발 6개년계획을 수립하였다.6 1969년에는 지리 적, 사회적, 경제적 여건이 유사한 2∼3개 리․동 단위로 317개 주 재지도지역을 선정함으로써 지도원이 부락에 주재하는 ‘주재지역개 발 지도사업’으로 발전되었다.
농촌개발정책의 도입기라 할 수 있는 1950년대 후반 이후 1960년 대까지 농촌개발정책의 공간적 범위는 하나의 부락에서 지리적, 사 회․경제적 유사성이 있는 수 개의 부락으로 묶는 등의 변화를 거듭 하였으나 핵심은 생활의 동질적 여건을 기반으로 하는 ‘마을’을 기
6 이 계획은 주민의 개발수요를 바탕으로 수립되었으나 1970년대 본격화 된 새마을운동으로 흡수됨으로써 계획으로 그치고 만다.
본 단위로 하였다는 특징을 나타낸다. 사업 내용은 주민교육과 계몽 사업, 소득개발사업, 생활환경개선사업 등이 망라된 것으로 나타난 다. 또한 지도원이 마을에 상주하면서 주민과 함께 해당 마을의 문 제를 발견하고, 혁신을 전파하고, 계획을 수립․집행하는 등 중요한 역할을 담당하였다는 점에서 ‘전문가의 조력이 뒷받침된 주민참여’
를 그 특징으로 한다.
1.2. 1970년대: 농촌개발정책의 확산
1960년대 도시화와 산업화 과정을 거치면서 도․농, 농․공간의 격차가 확대되고 이는 사회적인 쟁점으로 부각되었다. 따라서 이러 한 불균형을 해소하기 위한 전략적 접근이 필요하였다.
이러한 필요에 의해 대두하게 된 ‘새마을운동’은 1970년대 농촌개 발정책을 대표하는 사업이라 할 수 있다. 이는 중앙정부의 강력한 추진에 의해 이루어졌다. 근면, 자조, 협동이라고 하는 그 기본이념 이 대통령에 의해 제기되었고, ‘시․도-시․군-읍․면-행정리’로 이 어지는 일사불란한 지방행정조직을 장악하고 있는 내무부에 의해서 사업이 추진되었다는 점에서 그렇다. 내무부 및 각 지방행정조직별 로 새마을운동을 담당하는 특별기구가 설립되었을 뿐만 아니라 중 앙에 ‘새마을운동본부’와 ‘새마을지도자교육원’, 지역별 민간기구도 설립되었다.
그러나 각 행정리별 사업 추진은 철저히 주민참여를 바탕으로 이 루어졌다. 이는 새마을운동 자체의 목적 및 기조와 무관치 않았는 데, 새마을운동은 주민의 정신혁명을 촉진하여 도농 간 소득균형을 달성하되 주민 스스로에 의한 사업의 조직화와 지역개발을 추진하
그러나 각 행정리별 사업 추진은 철저히 주민참여를 바탕으로 이 루어졌다. 이는 새마을운동 자체의 목적 및 기조와 무관치 않았는 데, 새마을운동은 주민의 정신혁명을 촉진하여 도농 간 소득균형을 달성하되 주민 스스로에 의한 사업의 조직화와 지역개발을 추진하