2.1. 농촌개발정책에 대한 반성
기존 농촌개발정책에 대한 비판은 여러 측면에서 이루어질 수 있 다.10 우선, 사업 내용 측면에서 물리적 인프라 정비를 지나치게 강 조하게 되었다. 농촌개발정책의 초기 단계에는 농촌의 절대적 낙후 와 빈곤을 탈피하기 위해 도시화, 근대화를 지향해 온 터라 농촌개 발사업의 내용이 도로 정비, 주택 개량, 공동 시설 정비 등과 같이 주로 시설 정비를 중심으로 구성되었지만, 그와 더불어 주민지도와 계몽 등이 농촌개발사업의 중요한 내용을 구성하고 있었다. 하지만 중앙정부 부처별로 추진하는 농촌개발사업이 양적으로 확대되고 제 도적으로 정착되는 과정에서 사업 내용은 예산 집행에 따른 실적 파 악에 용이한 물량 위주의 사업으로 그 무게 중심이 변하게 되었다.
그러다 보니 농촌의 환경관리, 소득개발, 주민교육 등과 괴리된 채 도시화, 생활의 편리성 향상을 위한 개발사업이 농촌개발정책의 주 류를 형성하게 되었다. 특히 이러한 물량 위주의 사업은 주민의 의
9 단적으로 현재 마을개발사업에서는 2억원 이상의 현금이 투입되고 있 지만 과거 1970년대 새마을사업에서는 시멘트와 철근이 현물로 지급 되고 주민의 토지 기부 및 노동력 제공 등에 의해 대부분의 마을개발 사업이 이루어졌다.
10 농촌개발정책의 추진 체계에 대한 비판, 공간범위의 축소에 대한 비판 등도 존재한다(김정연 2004; 윤원근 2004).
식 계몽, 조직화 등과 같은 사업을 상대적으로 축소시켰다.
둘째, 사업 추진 방식에서 중앙정부의 하향식 개발행정이 주류를 형성함으로써 지방의 자율성은 저하되었다. 1950년대 후반 이후 일 관된 농촌개발정책의 흐름은 중앙정부가 농촌개발사업을 정책화하 고, 지방에 지침을 내려 주어 집행하는 방식으로 제도화되었다. 이 과정에서 중앙과 지방간의 파트너십(partnership), 지방의 창의와 특 성 등은 발휘될 기회가 별로 없었고 지방은 그저 중앙정부가 기획한 사업을 대행하는 역할만을 수행하게 되었다.
셋째, 주민참여의 형식화와 역량의 약화에 대한 것이다. 시기별로 다소간의 차이에도 불구하고 주민참여는 동원된 것이거나 형식적인 수준으로 머물게 되었다.11 주민은 중앙정부가 기획하고 시․군이 집행하는 사업의 수혜자일 뿐 그 기획 과정이나 집행 과정에 충분한 역할을 수행하는 주체로서 참여하지 못하였다. 그러다 보니 주민의 역량과 의식도 점차 약화되었다.
2.2. 마을개발사업의 재등장
기존 농촌개발정책에 대한 반성, 변화된 시대적 요구 등을 내세우 며 2000년을 전후로 새로운 농촌개발정책이 등장하였다. 이들은 모 두 사업의 공간 범위를 ‘마을’로 설정하고 있어 마을개발사업이라 통칭할 수 있다.
행자부는 2001년 아름마을 가꾸기 시범사업을 도입한 바 있다. 농 촌의 역할과 기능이 다변화되어야 할 시대에 적합한 농촌개발사업
11 혹자들이 새마을운동의 경우도 주민의 역할이란 ‘동원된 참여’ 수준에 지나지 않았다고 비판하는 중요한 근거 중 하나로, 실제 운동의 결과 가 주민의 실질적인 역량 강화로 이어지지 못했다는 점을 들곤 한다.
1980년대 이후 그 구심점이 무너지자 새마을운동도 흐지부지되고 만 것이 그 점을 잘 보여 준다는 것이다(김흥순 2000).
으로서 주민이 중심이 된 마을 가꾸기 계획서를 토대로 시범마을을 선정하고 교부세 10억원을 제공함으로써 마을 가꾸기 계획 실현을 도모하는 것을 주 내용으로 하였다.12
농림부는 2001년도 대통령 업무보고를 통해 그린투어리즘(green tourism)을 농림부의 주요 업무 영역으로 채택할 것을 천명하고 2002년도부터 녹색농촌체험시범마을을 선정하여 지원하기 시작하였 다. 이 역시 마을을 단위로 공모 방식을 통한 대상 지역을 선정하고 선정된 마을에 2억원의 사업비를 제공하는 추진 방식을 채택하였다.
그 밖에도 유사한 취지와 목적을 가지고 농촌진흥청이 농촌전통 테마마을사업을 2002년부터 시작하였으며, 해양수산부가 어촌체험 마을조성사업 등을 추진하였다. 그뿐만 아니라 이전부터 추진되고 있던 산촌종합개발사업 등도 그 밖의 사업들과 유사하게 사업계획 과 내용 등의 변화를 도모하였다. 특히 의미 있는 것은 중앙정부 여 러 부처들의 변화된 정책사업이 사실은 지방에서의 정책 모델을 통 해 구체화되었다는 점이다. 바로 강원도 새농어촌건설운동이 중앙정 부 정책 변화의 모델이었는데, 1999년부터 추진된 새농어촌건설운동 의 근본 이념은 세 가지로서, 주체가 변해야 된다는 취지에서 정신 개혁, 농촌다움의 유지․보전을 위한 환경정비, 농산어촌 생활안정 을 위한 소득기반 조성 등을 강조하였다. 마을 주민의 사업 계획과 참여 실적을 중심으로 사전 평가를 통해 대상마을을 선정하고 선정 된 마을에는 5억원의 상사업비를 지급함으로써 주민에 의한 마을계 획을 실현할 수 있도록 조장하는 방식이었다.
12 2001년도에 도별로 1개 마을씩 9개 마을이, 2002년도에 광역시 5개 마을 및 도별로 1개 마을 등 14개 마을이 시범마을로 선정된 바 있다.
그러나 현재는 중단된 상태이다.
표 2-2. 중앙정부 마을 단위 농촌개발사업 개요
표 2-3. 마을개발사업의 주요 내용
으로 동반할 수밖에 없다는 이유와도 맞물려 있다.
둘째, 사업의 목표와 내용 측면에서 생활의 편리성, 물리적 현대 화보다는 농외소득 증대를 강조하고 있다. 특히 예시된 사업 내용들 을 보면 도시민을 유치하기 위한 시설들이 주류를 형성하고 있다.
<표 2-3>에서 알 수 있듯이, 마을개발사업의 예시된 주 사업 내용은 단순히 마을 주민을 위한 생활환경 개선사업을 넘어 그 외연을 확장 하고 있음을 알 수 있다.
셋째, 사업 추진 방식의 변화이다. 마을개발사업 대부분은 공모 과정에 의한 대상지 선정 방식을 취하고 있다. 과거와 같이 사업 대 상지가 중앙정부가 제시하는 일정 기준에 의해 사전적으로 결정되 고 순차로 투자가 이루어지는 방식이 아니라, 사업에 대한 계획과 노력 등을 잣대로 경쟁을 통한 대상지 선정 후에 예산을 투자하는 방식이다. 공모 방식을 통해 마을간, 자치단체 간의 선의의 경쟁 체 계를 조성하고자 함이다.13
넷째, 주민참여의 강조이다. 이는 사업의 공간적 범위, 사업 내용 및 추진 방식의 변화와 상호 밀접한 관련을 가진다. 사업의 공간적 범위를 마을로 설정하였던 이유에 더하여, 과거와 같이 전국 일률적 으로 이루어지던 도로 정비나 주택 개량 등의 사업이 아닌 방문객을 위한 관광시설 설치사업의 경우 추후 관리운영이 필수적이라는 점 등에서 주민의 참여를 강조하지 않을 수 없었다. 더욱이 추진 방식 에 있어 사업 내용을 계획하는 단계부터 집행 단계에 이르기까지 주 민참여는 필수적인 심사 항목이자 성공의 요건이라고 인식되었다.
물론 공모라는 사업 추진 방식 자체가 주민참여를 촉발시키는 요인
13 그러나 올해부터 적용되는 국가균형발전특별회계의 예산 편성 방식에 서는 선의의 경쟁, 선택과 집중 등 공모방식이 도모했던 본래 취지를 잘 살려 내기 어렵게 되었다.
이 되기도 하였다. 즉 인센티브 제공을 통해 마을간 경쟁을 유도하 게 되면 그 자체로 주민참여를 이끄는 효과를 가지는 것이다. 새농 어촌건설운동이 대표적으로 이러한 효과를 노리고 출발하였는데,14 이처럼 경쟁 구도 조성을 통해 주민참여를 유도하는 것은 일찍이 새 마을운동에서 취한 방식이기도 하다(권태준, 김광웅 1981).
따라서 이 연구에서는 이와 같은 공통된 특징을 나타내는 마을개 발사업을 ‘주민참여형 마을개발사업’이라 지칭하며,15 이 사업들이 추진되고 있는 마을에 한정하여 마을개발사업 자체의 성과 평가와 더불어 주민참여의 실태를 살펴보고자 한다.
14 새농어촌건설운동에서는 주민의 자율적 개발 역량과 의지가 높은 마 을에 인센티브형 지원을 함으로써 주민의 참여도를 제고시키고, 타 마 을로의 시범효과를 확산시킨다는 것을 정책의 목표로서 명시하고 있 다(김경량 등 2003).
15 2004년을 기준으로 아름마을(2001-02) 23개 마을, 녹색농촌체험마을 (2002-04) 72개 마을, 농촌전통테마마을(2002-04) 45개 마을, 어촌체험 마을(2002-04) 31개 마을, 산촌종합개발마을(1995-04) 113개 마을 등 이 정책 대상마을로서 지원되었다.
표 2-4. 농촌 지역개발사업 현황과 마을개발사업 범위
제 3 장
주민참여형 마을개발사업의 평가를 위한 이론적 논의와 분석의 방향
1. 마을개발 관련 논의의 제 동향
우리나라에서 마을개발과 관련하여 이루어지고 있는 논의 중 상 당수는 마을정비의 세부 수법이나 물리적 환경 개선 등과 관련되는 것이다(임승빈 등 1996; 임승빈 등 1998). 이들 연구는 대체로 농촌 지역개발의 정책적인 맥락이나 사회․경제적 측면에 대해서는 깊이 있게 다루지 않지만, 마을개발사업에 요구되는 물리적 계획 항목, 기준, 모형 등을 제시한다.
한편 실제 정부 투자로 사업이 추진되는 마을들을 대상으로 한 개 발계획 수립 역시 마을개발에 관련한 논의의 한 축을 형성한다. 대 표적으로 2002년 행정자치부의 아름마을가꾸기시범사업 추진 마을 로 선정된 바 있는 강원도 양양군 송천리와 충북 보은군 구병리에 대한 개발계획(박시현 등 2002; 송미령 등 2002) 및 녹색농촌체험마 을과 전통테마마을을 대상으로 한 개발계획(오형은 등 2004a; 2004b)
등이 존재한다. 이들은 마을의 자연적, 물리적, 사회․경제적 현황을
등이 존재한다. 이들은 마을의 자연적, 물리적, 사회․경제적 현황을