오늘날 농업 관련 민간단체의 농정 참여는 다양한 형태와 다양한 수단을 통해 이루어지고 있다. 농정 참여의 유형은 60～80년대 주된 참여형태였던 (비)합법적 시위에서부터 위원회 참여와 민관 파트너 십 참여, 그리고 비교적 최근에 나타나고 있는 형태인 농정업무 대 행에 이르기까지 다양한 형태의 농정 참여가 어울려 전체의 농정 참 여를 형성하고 이것이 정책수립에 직접, 간접으로 영향을 미치고 있 다. 여기서 어떠한 참여유형이 가장 효과적이고 가장 바람직한 지를 일반화하여 평가할 수 없다. 이는 개별 사안에 따라 각기 다르게 판 단할 수 있고, 또한 실제로 개별 사안에 따라 참여 방식을 달리 하는 것이 올바르거나 적어도 효과적이라 생각하기 때문이다.
그럼에도 불구하고 농업 관련 민간단체의 농정 참여 실태 분석에 서는 적어도 다음 세 가지 사실은 확인할 수 있는 것으로 보인다.
첫째, 민간단체의 농정 참여 유형이 다양해지고 있다. 항의나 시 위, 공청회 혹은 위원회 참여 등의 비교적 단순한 참여형태에서 이 를 포함한 다양한 유형, 즉 민관 파트너십 참여와 농정업무 수탁 그 리고 여러 가지 비공식적 참여 등으로 참여유형이 확대되고 있다.
둘째, 비합법적 참여와 비공식적 참여를 제외한 공식적 참여에서 농정 참여는 이전의 순전한 형식적 참여에서 부분적인 실질적 참여 로 이행하고 있다. 물론 이에 대한 문제가 여전히 해소되지 않은 상 태로 남아 있는 부분이 많이 있기는 하지만, 전반적으로는 형식적인 참여에서 실질적인 참여로 변화의 조짐이 나타나고 있는 것으로 보 인다. 이는 법률에 근거한 위원회 참여에서도 제도상으로는 이러한 변화가 목격되며 민관 파트너십 참여의 확대와 농정업무의 민영화
실시 등을 통해서도 확인할 수 있는 일이다.
셋째, 민간단체의 농정 참여 유형이 다양해지고 공식적인 참여에 서 실질적인 참여가 부분적으로 가능해짐에 따라 농정 참여 유형상 에 변화가 나타났다. 즉 1980대 이전의 주된 참여형태였던 (비)합법 적 항의나 시위에서 위원회 참여 등과 같은 공식적인 참여로 그 중 점이 이동하고 있다. 이는 조사대상 민간단체의 농정 참여 유형에 대한 설문과 바람직한 참여유형에 대한 설문에서도 확인할 수 있었 다.28
28 제5장 참조.
제 5 장
민간단체 농정 참여에 대한 평가
1. 평가방법
1.1. 설문조사방법
이 연구는 농업 관련 민간단체의 농정 참여에 대한 평가를 설문조 사방식을 통해 실시하였다. 평가내용은 지금까지 진행되어 온 민간 단체의 농정 참여에 대한 평가와 향후 이루어져야 할 개선방안에 대 한 의견제시로 되어 있다.
평가를 위한 설문대상은 크게 두 집단으로 구분하였다. 즉 서로간 의 입장이 다른 농업 관련 민간단체와 농정담당 공무원을 설문대상 으로 하였다. 설문대상이 된 농업 관련 민간단체는 이 연구 조사대 상 28개 단체였으며 각 단체 실무자의 응답을 받았다. 농정담당 공 무원의 평가는 중앙정부 및 지방자치단체의 해당 부서 공무원 40명 으로부터 받았다.
여기서 농업 관련 민간단체 실무자의 인적 사항은 제3장 농업 관
련 민간단체 현황부분의 상근활동가에 대한 인적 사항에서 비교적 상세히 검토되었기 때문에 조사대상 농정공무원의 특성만 분석하기 로 한다.
1.2. 조사대상 공무원 현황
조사대상 공무원 표본은 전국을 대상으로 하여 지역과 행정단위를 고려하여 추출하였다. 즉 표본을 중앙정부, 도, 지방자치단체 등의 행정단위별로 구분하였고 지방조사에서 지역을 안배하여 조사하였 다. 전국적인 지역 안배를 하는 과정에서 도 단위 농정공무원이 상 대적으로 많이 설문에 참가하게 되었다<표 5-1>.
조사대상 공무원의 연령구성은 40대가 55.0%로 가장 많고 다음이 30대로 37.5%의 비율을 차지하고 있다<표 5-2>.
표 5-1. 조사대상 공무원의 행정범위 구성
단위: 명, %
구 분 중앙정부 도 시․군 합계
공무원 수 11 18 11 40
구성비 27.5 45.0 27.5 100
자료: 설문조사.
표 5-2. 조사대상 공무원의 연령 구성
단위: % 구 분 20대 이하 30대 40대 50대 이상 합계
공무원 수 0 15 22 3 40
구 성 비 0 37.5 55.0 7.5 100
자료: 설문조사.
조사대상 공무원의 학력은 대졸이 57.5%로 절대 다수를 차지하고 있고, 다음이 고졸 이하로 전체의 25.0%를 차지하고 있다<표 5-3>.
조사대상 공무원의 직급을 보면, 7급 이하가 57.5%로 가장 많고 다음으로 6급이 35.0%를 차지하고 있다<표 5-4>.
표 5-3. 조사대상 공무원의 학력 수준
단위: %
구 분 고졸 이하 전문대졸 대졸 대학원졸 합계
공무원 수 10 6 23 1 40
구성비 25.0 15.0 57.5 2.5 100
자료: 설문조사.
표 5-4. 조사대상 공무원의 직급 분포
단위: %
구 분 4급 이상 5급 6급 7급 이하 합계
공무원 수 1 2 14 23 40
구성비 2.5 5.0 35.0 57.5 100
자료: 설문조사.
2. 평가내용
2.1. 농정 참여의 필요성
먼저 “민간단체의 농정 참여가 필요한가”에 대한 설문에서 응답자 의 절대 다수가 필요하다고 응답하였다. 즉 조사집단 중 농업 관련 민간단체 측에서는 응답자의 96.4%가, 농정담당 공무원 측에서는 응 답자의 85.0%가 필요하다고 답변하였다. 민간단체의 농정 참여가 필
요한 이유에 대해서는 영농현장 중심의 정책을 추진하기 위해서란 답변이 가장 많았다.
그런데 지금까지 실시된 민간단체의 농정 참여에 대한 농정담당부 서의 자체평가는 긍정적 35%, 보통 60%, 부정적 5%로 나타났다. 여 기서 농정 참여에 대한 공무원의 태도를 종합해 보면, 민간단체의 정책참여가 필요하다는 사실은 인정하고 있으나 이를 위한 적극적인 정책활동에는 아직까지 미온적임을 알 수 있다.
민간단체의 농정 참여가 필요한 분야에 대해서는 ‘농업․농촌 중 장기 발전계획 수립’ 분야에 두 집단이 모두 최고의 우선순위를 부 여하고 있었다<표 5-5>. 기타 분야에 있어서는 농업 관련 민간단체와 농정공무원 간에 우선순위가 서로 다르게 나타났다.
2.2. 농정 참여의 장단점
민간단체의 농정 참여가 가지는 장점으로는 ‘농민들의 직접적인 의사 반영’과 ‘농정당국과 민간단체 간의 상호협력관계 구축’을 가장
표 5-5. 농정 참여 필요 분야 우선순위
구 분 민간단체 농정공무원
농업․농촌 중장기발전계획 수립 1 1
주요 현안이 된 사업 및 정책 2 5
농업 분야별 중점개발계획 수립 3 4
대국민 홍보가 필요한 사업 4 3
민간단체의 전문지식이 필요한 사업 5 2
자료: 설문조사.
큰 장점으로 평가하였고, 두 집단 간의 근본적인 입장 차이는 없는
민간단체의 농정 참여를 활성화하는 데 가장 큰 걸림돌로 생각하 는 것에 대해서도 서로 상반된 견해를 갖고 있었다. 농업 관련 민간 단체들은 ‘민간단체에 대한 담당공무원의 부정적 인식’을 가장 큰 걸림돌로 지적한 반면에, 농정공무원은 ‘민간단체의 집단이기주의’를 가장 큰 장애요인으로 들고 있었다. 그러나 ‘농정당국과 민간단체 간 의 상호이해 부족’에 대해서는 두 집단이 모두 주요한 장애요인이 된다는데 인식을 같이 하고 있었다<표 5-8>.
표 5-8. 농정 참여 활성화의 장애요인 평가
단위: %
구 분 민간단체 농정공무원
민간단체에 대한 담당공무원의 부정적 인식 20.8 9.6 농정당국과 민간단체간의 상호이해 부족 18.1 28.8
민간단체의 인력부족 18.1 0
경직된 제도와 비현실적 지침 15.3 13.7
민간단체의 전문성 부족 11.1 10.9
담당공무원의 전문성 부족 9.7 4.1
민간단체의 집단이기주의 6.9 32.9
합 계 100.0 100.0
자료: 설문조사.
2.3. 민간단체와 정책당국의 관계
농정당국과 민간단체 간의 바람직한 의사소통 형태에 대한 설문에 서는 농업 관련 민간단체와 농정공무원 모두 ‘의사결정권한이 있는 위원회 참여’를 최선의 형태로 선호하고 있었다. 그러나 차선의 형태 에 대해서는 농업 관련 민간단체가 ‘공식적인 의견제출’을 선택한
반면, 농정담당 공무원은 ‘의사결정 권한 없는 협의회 참여’를 선택
정부 및 지방자치단체 지원의 바람직한 형태에 대해서는 NGO 및
3. 조사결과의 시사점
민간단체의 농정 참여 필요성에 대해서는 정책당국과 농업 관련 민간단체 모두 인식을 같이 하고 있었다. 이는 민간단체의 농정 참 여로 인해 현장 중심의 정책을 수립할 수 있고 정책당국과 민간단체 간의 상호협력관계를 구축할 수 있기 때문이라는 공통적인 평가에 근거를 두고 있다. 또한 ‘농업․농촌 중장기 발전계획 수립’과 같은 기본계획 수립 분야에 민간단체의 농정 참여가 필수적이라는 데도 의견을 같이 했다.
그러나 민간단체의 농정 참여의 단점과 농정 참여 활성화를 가로막 는 요인에 대한 평가에 있어서는 두 평가집단이 서로 상이한 입장을 나타내고 있었다. 한마디로 상호이해와 상호협력에 의한 정책참여의 기초가 제대로 형성되어 있지 않다고 할 수 있다. 정책참여의 진정 한 기초는 민간단체와 정책당국이 서로를 신뢰하면서 공동의 목표를 위해 상호협력해 나가는 데에 있다. 하지만 농정 참여에 대한 기존 의 경험은 민간단체와 농정당국 모두에게 상대방에 대한 긍정적인 인상보다 부정적인 인상을 더 많이 갖게 한 것으로 보인다. 이것이 상호협력에 의한 농정 참여 활성화에 가장 큰 장애요인이 되고 있는 것이다.
제4장의 농정 참여 실태에서 분석된 바와 같이, 그간 정책참여의 방법과 유형에 있어서도 적지않은 변화가 나타났다. 정책참여 유형 이 다양해지고, 시위나 항의 등의 (비)합법적 참여에서 위원회나 협 의회 참여 등의 공식적인 참여로 참여유형의 중점이 이동되는 현상
제4장의 농정 참여 실태에서 분석된 바와 같이, 그간 정책참여의 방법과 유형에 있어서도 적지않은 변화가 나타났다. 정책참여 유형 이 다양해지고, 시위나 항의 등의 (비)합법적 참여에서 위원회나 협 의회 참여 등의 공식적인 참여로 참여유형의 중점이 이동되는 현상