○ 직접지불제를 시행해 온 주요 국가인 EU, 일본, 미국, 스위스의 경험을 살 펴보았다. 몇 가지 공통점과 차이점을 정리해 보면 다음과 같다.
○ 직접지불제를 시행해 온 국가는 직불제 도입 이전 유사한 여건 변화에 직면 했었다. 대표적인 예가 WTO 체제로 대표할 수 있는 시장개방 압력 확대 및 시장개방 시작과 기존 농정 때문에 발생한 문제점 심화이다.
- 시장 개방 시대를 맞이하면서 기존의 국경조치나 시장가격지지 정책을 사용할 수 없게 된 것이 직접지불제를 도입한 주요 배경 중 하나였다.
과거에 집약형 농업과 규모화를 추진한 것은 생산주의(productivism) 기 조하에서 당연한 선택이었다.
- 그 결과 생산과잉, 재정부담 증가, 환경 부하 및 안전성 문제 증가 등을 겪었다는 점도 확인하였다. 우리나라도 이와 비슷한 경로를 밟아 왔고 지금도 겪고 있는 것 같다.
○ 외국 사례를 보면 몇 가지 측면에서 결이 다르다는 점도 확인할 수 있다.
- 미국과 EU는 농산물의 주요 수출국이다. ‘다원적 기능’ 논쟁 과정에서 상반되는 입장을 보였지만, 두 국가･집단의 정책 개편 과정에서 수출국 입장이 반영되었다는 점을 감안해야 한다. 반면, 일본과 스위스는 대표
적인 농산물 수입국이다. 식량안보 또는 자급률 제고를 농정의 주요 목 표로 제시하고 있다는 점에서 앞의 두 국가･집단과 다르다.74
○ 위 국가들이 몇 차례에 걸쳐 직불제를 개편한 이유는 크게 두 가지이다.
- 첫째, 기존 개편의 결과가 당초 예상했던 결과를 내지 못했거나 기존의 문제를 여전히 해결하지 못하였기 때문이다. 한국에서도 직불제를 부분 적으로 개편해 오기는 했으나, 전반적인 틀을 바꾸어 대응하려는 노력 은 상대적으로 부족했던 것 같다.
- 둘째, 여건 변화, 특히 사회적 수요를 적극적으로 반영하고자 했다. EU, 일본, 스위스에서 ‘다원적 기능’을 강조하면서 다양한 시도를 한 것이 대표적인 예이다.
○ 국가별로 최근에 도입한 정책을 중심으로 향후 지향점을 가늠해 보고자 한 다.75 미국은 수입보장보험을 중심으로 경영안정･위험관리를 강화하고 있 고, EU와 스위스는 생태, 녹색화(Greening), ‘다원적 기능’ 등을 중심으로 직불제를 확대하고 있으며, 일본은 ‘다원적 기능’과 함께 전략작물 자급률 제고에 방점을 두었다. 미국을 제외한 국가의 직불제 개편 방향은 ‘다원적 기능’에 대한 사회적 기대 증가에 대응하면서 기존의 집약적 농업이 초래한 부작용을 경감시키는 방향을 지향하는 것 같다. 미국은 경영안정을 중시하 되, 별도의 환경 프로그램을 통해 농업 부문에 야기하는 부정적 효과를 경 감시키는 방향을 지향하는 듯하다.
74 EU에서도 공동농업정책의 주요 목표 중 하나로 식량의 안정적 확보를 들고 있기는 하다. 그러나 문맥상 의미가 일본이나 스위스, 한국과는 다르다.
75 1년차 연구에는 해외사례를 살피면서 세부적인 정책을 소개하지 않았다. 국가별 자 세한 정책 소개는 임정빈(2014a), 임정빈(2014b), 임정빈(2016), 유찬희(2016), 안병 일(2014) 등을 참고하기 바란다.
○ 외국의 직불제 정책 변화와 지향점 중 어떠한 부분을 참고할 수 있는지는 2차년도 연구에서 심도 있게 분석할 것이다. 다시 말하지만, 대내외적 여건 이나 배경 등의 결이 다르기 때문에 외국의 제도 개편을 일률적으로 받아들 이기는 어렵다. 다만, 미국의 수입보장보험, EU의 녹색직불･소농직불･젊은 농업인(Young Farmers) 직불 및 제도 간소화(simplification), 스위스의 PEP 와 모니터링 방식 등은 검토할 만하다.
부록 1
- EU: 개입가격(intervention price) 이용, 가격하한(floor price) 기능 - 미국: 마케팅론, 부족분 지불은 가격하한 성격 없음.