1. 요약
○ 미국 농정 개혁 과정과 직불제 도입 논의는 <그림 3-1>에 요약하였다.
<그림 3-1> 미국의 농정 개혁 및 직불제 도입 경과
2. 직접지불제 도입 배경과 경과
2.1. 1970~1980년대 상황과 농업법
2.1.1. 여건 변화: 농업정책 개편 압력 증가
○ 세계 1차 대전 이후 수출 여건이 크게 악화되면서 농산물 가격 불안이 심화 되었고, 농가소득이 극도로 악화되었기 때문에, 정부는 농산물 가격 안정과 농가소득 안정을 농업정책의 최우선 목표로 설정하였다. 이러한 ‘가격 및 소득 정책’은 1929년 ｢농업마케팅법(the Agricultural Marketing Act of 1929)｣
부터 이어졌다(Spitze 1987: 177).
○ 1985년 농업법(the Food Security Act of 1985)도 기본적으로 위와 같은 흐 름을 따라, 가족농 중심의 농장 경영을 뒷받침하고 생산성을 높이며 농업 부문에서 계속 일어나는 변화에 대응하고자 하였다.
- 가격과 농가소득 불안정이 가장 중요한 문제였지만, 주기적으로 발생하 는 가격과 소득 하락, 수급 불균형, 대규모 농가에서 보다 자주 발생하 는 리스크, 교역 상대국과의 갈등44 등도 농업법 개정 논의가 있을 때 자주 거론되었다.
○ 1985년 농업법 제정에 가장 큰 영향을 미친 요인은 재정 부담 증가였다.
- 당시 로널드 레이건(Ronald Reagan) 행정부에서는 ‘작은 정부’를 지향 하였고, 그 결과 세수가 줄어들고 이자율은 높아졌다. 그 결과 농가의 경영비는 상승한 반면, 농식품 수요는 감소하였고, 미국 달러 가치가 상 승하면서 수출량도 줄어들었다(Spitze 1987: 178). 1985년 농업법 제정
44 EU 사례에서 살펴본 국경보호, 정부개입 등도 갈등의 한 원인이었다.
과정에서는 농가경영 수지 악화와 재정 감축 압박 문제를 동시에 고려 해야 했다.
- 정책 입안 과정에서도 소득과 가격지지 정책 전반을 없애야 한다는 주 장부터 기존의 지지정책을 더욱 강화해야 한다는 입장까지 다양한 의 견이 제시되었다.
2.1.2. 정책 대응: 시장지향성 강화
○ 1985년 농업법은 이전 1981년 농업법 프로그램 중 가격 및 소득지지, 휴경 프로그램(Acreage Reduction Program: ARP), 부족불지불제(deficiency pay-ments) 등을 계승했다(Glaser 1986).
- 이외에도 유통융자제(Marketing Loan)를 최초로 도입했다.45 그러나 가 격 및 소득지지 수준을 1981년 농업법보다 낮추고, 낙농 부문 지원을 줄이는 등 시장지향성을 강화하면서 재정 압박에 대응하였다(Pollack and Lynch 1991).
○ 1985년 농업법에서는 생산자들이 영농방식을 바꾸도록 유도하여 환경을 보 전하거나 환경 질을 개선하도록 유도하는 프로그램을 최초로 도입하였다 (Johnson et al. 2010: 2).
- 미국 농무부에서 승인한 이러한 프로그램은 크게 경지이용 중단(land retirement), 이용완화(easement), 그리고 이른바 ‘working land’ 정책으 로 나눌 수 있다. 경지이용 중단과 이용완화 프로그램은 일정 금액을 지 급하거나 비용을 분담하여 농지를 숲, 초지, 습지 등으로 되돌려 장기적 으로 보전 범위를 높이고 생산량을 조절하고자 한다. ‘Working land’ 프
45 농가에서 융자를 한 뒤, 시장 가격이 융자단가보다 높으면 농산물을 판매하여 융자 금을 상환하고, 시장 가격이 융자단가에 미치지 못하면 융자단가보다 낮은 상환단 가만 갚으면 된다. 융자를 받지 않는 농가에는 융자 부족분 지불(Loan Deficiency Payment)을 지급하여 형평성을 높였다(김윤종 2013: 20-21).
로그램은 기술적･재정적으로 생산자를 지원하여 자연자원 보전을 도모 하고 관리 방식을 개선하는 데 목적이 있다.