4.1. 시사점
4.1.1. 공간계획의 체계
❍ 계획의 공식적 위계는 지방 수준에서 크게 개선된 반면에 국가 수준에서는 아 직 미완성 상태임. 상위계획은 한층 전략적이며, 덜 처방적인 특징을 지니며, 지역계획이나 경제발전 전략에 대하여 정부가 규제하거나 간섭하지 않고, 지 역에게 자율성을 부여함.
❍ 프랑스는 2002년에 새로운 국가 부문계획인 공공서비스계획을 도입하였으 나 활성화되지 못하고 중단상태에 있으며, 국가 수준의 공간계획을 수립하지 않음.
❍ 국가 수준에서 비법정 공간계획(장기발전구상 2020, 국토 2030, 국토 2040) 을 통한 전망과 실험을 하고, 지방 수준에서 새로운 협력공간을 실험적으로 설정하여 도농권연합체발전계획(charte de pays)이나 도시권연합체발전계 획(projet d'agglomération)을 수립함.
❍ 한국은 수도권의 인구 및 산업 집중 비율(2017년 인구 비중 약 50%, 중추관 리기능 약 80%)이 세계에서 가장 높은 수준이고, 지역 간 격차가 심함. 이에 반해 한국의 국토종합계획은 2000년대 이후 시대적 환경 변화에 효과적으로 대응하지 못하여 최상위 공간계획으로서의 위상이 약화되고, 지역계획, 부문 별 계획(농촌지역 등)에 대한 실효성 있는 연계 수단이 부족하여 향후 계획의 성격, 위상, 체계 등에 관한 전반적 재검토가 필요함.
4.1.2. 계획의 내용과 실천력
❍ 우리나라의 현행 공간계획은 급속한 사회변화에 따른 예측과 전망의 어려움, 기존의 하드웨어 중심 국토개발의 한계와 새로운 수요 등을 고려할 필요가 있 음. 향후 계획은 법적 의무조항 완화, 경직성이 강한 청사진식 계획으로부터 장기계획에 걸맞은 유연한 계획체계의 전환, 새로운 개발보다는 정비 방향 지 향 등과 같은 변화와 개혁이 요청됨(배준구 2016: 500 재인용).
❍ 프랑스는 지방분권 실시와 함께 1984년부터 계획계약 제도를 도입함. 계획 계약은 국가와 지방자치단체(주로 레지옹) 상호 간의 공통사업에 대해여 투자 를 약속하고 5~7년에 걸쳐 시행되는 사업계획임. 계획계약은 법적으로 의무 화하고 있지 않음에도 1984년부터 모든 레지옹이 자율적으로 참여하여 성공 적으로 정착하였고, 계획의 실행력을 확보하는 데 크게 기여하고 있는 점은 우리에게 시사점을 줌(배준구 2016: 500 재인용).
4.1.3. 계획 간의 관계와 조정
❍ 프랑스는 1982년 7월에 ｢계획의 개혁법｣을 제정하여 국가계획, 지역계획, 지방계획 등이 전반적인 조화를 이루도록 계획체계를 정립하고 분권화 계획 의 새로운 수단으로 계획계약 제도를 도입함.
❍ 이러한 국가와 레지옹 간 계획계약은 국가와 지역의 파트너들(공공단체, 사회 단체)의 참여 증대와 더불어 국가정책과 지자체 정책을 밀접하게 결속시켰음.
프랑스 1982년 지방분권화에 따른 계획의 분권화 추진에 따라 국가계획(전 국계획)으로부터 지역계획의 법률적 의무화를 점차적으로 완화함.
❍ 최근에 1995년 2월의 ｢국토정비발전기본법｣을 수정한 1999년 6월의 ｢지속 가능한 국토정비발전기본법｣이 제정되어 중심적 역할을 하고 있음. 기존의 도
시계획법을 비롯하여 최근에 제정된 ｢코뮌 간 협력강화 및 단순화법(1999.7.
12.)｣, ｢도시연대 재생법(2000.12.13.)｣, ｢도시계획 주거법(2003.7.2)｣, ｢기 후변화 대응건축물 에너지 효율 증진법(2009.8.3)｣ 등이 ｢지속가능한 국토정 비발전기본법｣과 연계를 이루고 있음(배준구 2016: 501 재인용).
❍ 프랑스는 국토정비발전기본법을 중심으로 관련 법률과의 연계성 확보와 부 처 간 칸막이를 해결하기 위해 범부처 차원의 지역정책전담기구(CGET, 구 DATAR)를 설치하여 각종 계획(국가, 지역, 지방) 간 연계와 추진기관 간의 협력과 조정에 중점을 두는 것은 우리에게 시사점을 줌.
4.1.4. 지자체 간의 연계와 협력 강화
❍ 프랑스는 다른 나라에 비하여 과소 코뮌(2,000명 미만은 농촌코뮌에 해당하 며 전체의 약 85%)이 많아 코뮌의 통합을 추진하였으나 코뮌의 반대로 성과 가 미흡함. 이에 따라 코뮌 간 협력과 연대에 중점을 두고 지속적으로 제도를 보완․개선함. 즉 지자체의 여건과 필요성(목적, 권한, 업무영역, 재원 등)에 따 라 조합형(단일사무조합, 복합사무조합, 혼합조합 등), 연합형(농촌공동체, 도농권연합체, 도시권공동체 등), 계약(협약) 등과 같은 다양한 코뮌 간 협력 형태를 활용함.
❍ 프랑스는 소규모 코뮌의 경제 및 인구의 쇠퇴를 방지하고, 경제 및 지역발전을 촉진하기 위하여 1990년대부터 지역개발의 새로운 기본단위인 ‘도농권연합체 (pays)’라는 개념을 실험적으로 도입하여 발전시켜 나가고 있음. 즉 프랑스는 지역개발의 새로운 기본 단위로 도농권연합체(pays)와 도시권연합체(agglo-mération)를 도입하여 전국토를 도농권연합체와 도시 네트워크로 재구성하고 있으며, 지역 간 협력과 연계를 강화함. 이는 향후 우리나라의 농촌지역 발전을 위한 도농 간의 연계성 강화 및 발전계획 수립에 대하여 방향성을 시사함.
4.2. 정책 제언
4.2.1. 인구 감소와 지방소멸에 대응하는 작은 거점 조성
❍ 저출산‧고령화에 따른 지방소멸 우려가 제기되고 있기에 소멸위험 대상지역 의 경우 여러 마을에 흩어져 있는 생활서비스 기능 등을 중심마을에 집약 및 재편성하고, 마을과 마을을 연계하는 ‘작은 거점’ 조성을 통하여 인구감소 지 역의 정주여건 개선을 추진함.
❍ 작은 거점 조성은 지역주민이 주체적으로 참여하여 그 지역의 미래 비전을 담 는 계획을 수립하고, 이를 지속적으로 추진할 수 있는 체제인 지역운영조직을 만들어 명확한 역할 분담하에서 각종 과제를 해결하는 방안을 모색할 필요가 있음.
4.2.2. 지방분권 확대에 따른 계획계약(협약) 활성화
❍ 프랑스의 국가와 지역 간 계획계약은 분권화 시대에 부합하는 거버넌스의 새 로운 형태로 국가와 지방자치단체 간의 공통사업에 대하여 안정적으로 재원 을 확보하고, 사업계획을 추진할 수 있기 때문에 정파를 초월해서 지방자치단 체로부터 지지를 받고 성공적인 것으로 평가되고 있음.
❍ 우리나라는 프랑스의 계획계약 제도와 유사한 지역발전투자협약 제도를 2004년부터 도입하였지만 이를 제대로 활용하지 못하고 있으며, 공간계획의 실천력을 확보하지 못하고 있음.
❍ 따라서 공간계획의 실천력 확보를 위해서는 계획과 재원을 연계하는 지역발 전투자협약이나 농촌협약 제도에 대한 인식 전환, 재정지원 제도 개편(보조금
예산 및 관리법, 국가균형발전특별법의 지역발전특별회계 운영 지침, 지방자 치단체 기금관리 기본법의 지역상생발전기금 등), 지방재정 확충 등을 통해 이러한 방식을 활용할 필요가 있음.
4.2.3. 새로운 협력 유형의 활용과 도농 간 연대 강화
❍ 우리나라 농촌지역은 향후 인구감소와 지방소멸에 대응하여 광역적 차원에 서 인접 자치단체와 협력과 연대를 강화할 필요가 있음. 이를 위해서는 프랑 스처럼 다양한 형태의 새로운 협력 유형(조합형, 연합형)의 활용을 검토할 필 요가 있음.
❍ 이를 위해서는 현행 지방자치법에 규정된 지방자치단체 조합제도가 경직성 을 갖고 있어 활용이 미흡한 점을 감안하여 보다 유연성이 있는 새로운 제도 의 도입과 정비(관련 기관의 지나친 관여 배제, 파견 공무원의 인사 불이익 등)가 요청됨.
❍ 농촌지역의 경제 및 인구의 쇠퇴를 방지하고, 경제 및 지역발전을 촉진하기 위하여 프랑스에서 1990년대부터 지역개발의 새로운 기본단위인 ‘도농권연 합체(pays)’라는 개념을 실험적으로 도입하여 발전시켜 나가고 있는 점을 본 받을 필요가 있음. 즉 향후 우리나라의 농촌지역 발전을 위한 도농 간의 연계 성 강화 및 발전계획 수립하여 전국토를 도농권연합체와 도시 네트워크로 재 구성하는 것을 검토할 필요가 있음.
4.2.4. 공간계획관련 법규 정비와 추진체제 정립
❍ 우리나라 계획체계와 관련 법규는 부처별 중복과 난립이 심하고, 비효율적일 뿐만 아니라 기본법(국토기본법) 외에 각종 특별법(국가균형발전특별법, 동 서남해안권 및 내륙권발전 특별법, 지역 개발 및 지원법 등)이 난립하여 계획 간의 조화가 이루어지지 못하고 있음(배준구 2016: 501 재인용).
❍ 따라서 향후 계획체계는 국토기본법을 중심으로 관련 법률과 계획 간(국토종 합계획, 지역발전5개년계획, 부문별 계획 등)의 관계 정립, 전체 계획체계 내 에서 정합성 확보, 관련 사업 및 추진기관의 연계 등을 통해 효율성을 제고할 수 있도록 관련 법률의 정비가 요청됨. 또한 지역정책 및 공간계획의 추진과 정에서 각종 활동의 분석, 조정, 촉진, 지원 등의 기능을 제대로 수행할 수 있 는 추진체제(기구 등)의 정립도 중요함(배준구 2016: 501).
제2장
독일의 공간계획제도 및
농촌의 계획적 정비 사례
독일의 공간계획제도 및 농촌의 계획적 정비 사례
2
1. 독일의 미래 국토 전망과 대응 계획
1.1. 공간계획의 변천사
가. 토지이용계획
❍ 19세기 중반에 등장한 건축경찰법(Baupolzeirecht)에 근거한 독일인 건축 선계획(Flucklinieplan)은 현대 토지이용계획의 시초로 당시 도로·광장의 조성 및 소방차 접근 등 도시 내 원활한 접근성을 확보함으로써 주로 도심 내 발생했던 화재 등을 방지하기 위한 재난방지에 초점이 맞춰져 있었음.
❍ 19세기 말에 이르자 건축선법이 마련되면서 공간계획의 초점은 이전의 ‘재난 방지’에서 ‘도시확장관리’와 ‘난개발 관리’로 영역이 확장됨. 타 유럽국가에 비해 늦게 시작된 독일의 산업화와 독일제국의 통일은 베를린, 프랑크푸르트 등 주요 도시의 도시문제가 급격히 악화되는 계기로 작용하는데 이때 처음으
로 용도지역제 도입에 대한 주장이 독일 내에 등장함.
❍ 2차 세계대전 이후 폐망한 독일은 황폐해진 국토와 파괴된 도시들을 재건해 야 했으며, 이때에 “지자체”, “연방주”, “연방”의 3단계 계획 체계가 보편화되
❍ 2차 세계대전 이후 폐망한 독일은 황폐해진 국토와 파괴된 도시들을 재건해 야 했으며, 이때에 “지자체”, “연방주”, “연방”의 3단계 계획 체계가 보편화되