협약 제12조, 제37조(규칙의 동일성을 확보하기 위하여 노력할 의 무) 및 제38조 요건을 종합해보면, 회원국은 SARPs와 국내법을 조화 시킬 의무가 있다. 다만 SARPs중에서 권고관행은 그 준수를 요구하는 정도는 표준에 비해 크게 낮다고 할 수 있다. ICAO가 이미 채택한 기
106) 서울형사지방법원 1990. 12. 20. 선고 90고합645 판결.
107) 대법원 1993.10.12. 선고 92도373 판결.
제2 절 국제민간항공협약과 부속서
존의 표준과 절차에 대해서는 회원국에게 이에 따르거나 아니면 그 이행이 불가능하다고 판단되는 경우 국내표준 등과의 차이점을 즉시 통지하여야 하는 양자택일이 있을 뿐이다.108) 반면에 새롭게 개정된
“표준”의 경우에는 회원국은 국내표준 등과의 차이를 개정안 채택후 60일내에 통지할 의무가 있다. 그런데, 기존의 “국제표준 및 절차”에 대해서는 시행불가능을 통지할 수 있는 기간을 ‘즉시로’(immediately) 정하고 있고, 개정된 “표준”에 대해서는 60일이라는 통지시한을 설정 한 것은 모순이라 할 수 있다. 또한 즉시 그 차이를 통지해야할 대상 으로는 “기존의 절차”가 포함되어 있으나 60일내의 통지시한의 대상 이 되는 것은 “개정된 절차”는 누락되고 “개정된 표준”일 뿐이다. 이 러한 차이를 둔 근거는 명확하지 아니한 것으로 보인다.
한편, 최소한 그와 같이 각각 즉시 또는 60일내에 통지하지 아니한 회원국에 대해서는 시행의 의사를 가진 것으로 간주되어 당해 회원국 에 대해 구속력을 갖게 된다. 이러한 규정은 통지만하면 그 이행을 거부할 수 있는 회원국의 권리를 인정함으로써 국제표준과 절차의 불 이행을 정당화시켜주고 있다. 뿐만 아니라, 즉시 또는 60일 시한이라 는 요건은 대부분의 국가들이 이를 무시함으로써109) 사실상 무의미해 져 버렸다. 통지하지 아니하거나 국제표준 등이 발효된 후 수년 또는 수십 년이 경과한 후에 통지하는 경우도 적지 아니하다.
결국은 이로 인하여 제38조에 의하여 이사회로 하여금 회원국이 통 지한 그 차이점을 모든 체약국에게 통지하도록 한 규정 역시 사문화 되어버렸다고 평가할 수 있다. 이와 같이 이사회에 통지하지 아니하 는 경우, ICAO는 당해 회원국이 국제표준 등에 부합되는 국내법과 규 칙을 시행하고 있는지를 확인할 방법이 없게 되는 바, 항공안전과 같
108) Weber, op.cit., p.35.
109) Paul Stephen Dempsey, “Law and Foreign Policy in International Aviation”, Colum.
J. Transnat'l L., Vol41(2003), p.387.
제3 장 ICAO와 국제민간항공협약
은 분야에서 대단히 큰 잠재적인 위험을 초래하고 있다.110) ICAO가 사실상 그러한 제38조의 불이행을 수십년 동안 묵인하여온 측면도 부 인할 수 없을 것이다. 그럼에도 불구하고 국제민간항공협약에 명시적 규정이 없어 다른 유엔 전문기구들처럼 ICAO는 통지 불이행과 통지 하지 아니하고 표준 등에 대한 비준수에 대한 제재권한이 없다는 점 은 문제를 더욱 악화시켜왔다.111)
그러나, 국제표준과 절차를 준수하지 않는 회원국들은 다른 회원국 들로부터 중대한 불이익을 받을 가능성은 잠재해 있다. 즉, 준수를 하 지 않는 국가는 자국의 항공기종사자, 항공기 및 공항 인증 및 기타 증명이 다른 국가 정부에 의해 유효한 것으로 인정되지 않아 외국 영 역으로 운항을 할 수 없어 국제항공업계에서 고립될 수 있으며, 항공 사 및 공항의 보험가입이 불가능해질 수도 있고, 관련 표준과 절차를 준수하지 아니함으로써 항공기 충돌 또는 다른 항공 사고가 발생한 때에는 당해 회원국이 이에 대한 책임을 지는 결과를 초래할 수 있을 것이다.112)
요컨대, 법형식논리에 의하면 부속서상의 SARPs 즉, 표준과 권고관 행은 모두 법적 구속력이 없는 것이지만 양자간에는 분명히 차이가 있으며 전자의 경우에는 제38조의 규정에 의한다면 “soft law” 또는
“準입법”(quasi-law, quasi-legislation)에 속한다고 할 수 있다.113) 이러한
110) Abeyratne, op.cit., p.131.
111) Mark Lee Morrison, “Navigating the Tumultuous Skies of International Aviation:
The Federal Aviation Administration's Response to Non-Compliance With International Safety Standards”, SW. J.L. & Trade Am., Vol.2(1995), p.642.
112) Michael Milde, “The Chicago. Convention - Are Major Amendments Necessary Or Desirable 50 Years Later?”, Annals of Air & Space L., Vo.19(1994), p.401.
113) 따라서, 법률상으로 SARPs가 “soft law”특성을 갖는다(Milde, “Enforcement of Aviation Safety Standards - Problems of Safety Oversight”, op.cit., p.5.) 하더라도, 사 실상 “hard law” 특성을 가지는 것으로 보인다. Herbert V. Morais, “The Quest for International Standards: Global Governance vs. Sovereignty”, Kan. L. Rev., Vol.50 (2002), pp.779-81.
제2 절 국제민간항공협약과 부속서
성격은 협약 제84조 분쟁해결조항을 보면 쉽게 드러난다. 또한 제84 조는 이 협약 및 그 부속서에 대한 해석 또는 적용에 관한 체약국간 의 의견불일치가 있는 경우, 교섭에 의하여 해결되지 못한 경우 일방 이 신청한 경우 이사회가 결정하도록 하고 있으며 이 결정에 대하여 는 일방이 당사자간에 합의한 임시(ad hoc) 중재위윈회 또는 국제사법 재판소에 항소할 수 있도록 하고 있다. 이러한 절차도 부속서상의 SARPs의 효력을 당사국들이 무시해서는 아니된다는 것을 의미하는 것이라 할 것이다.
(3) 표준과 권고의 실효성 제고
1) 쌍무적 항공운송협정에 의한 실효성 제고
1946년 미국과 영국의 항공운송협정(Bermuda I)은 많은 국가들에게 도 모델로서 이용되고 있는 바,114) 일방 당사국의 항공기 감항증명 및 기타 증명은 다른 국가에 의해 유효한 것으로 승인된다고 규정하고 있다. 그후 “항공자유화(open skies)”의 추세에 따라. 미국-싱가포르 항 공운송협정을115) 비롯한 미국 등이 체결한 많은 쌍무적인 항공운송협 정에서 항공안전표준에 관한 감시규정을 두고 있다. 1998년 우리나라 가 미국과 체결한 항공운송협정도 상호승인조항을 답습하면서도 그러 한 승인은 최소한 국제민간항공협약과 그 부속서에서 정한 바에 따라 증명 및 면허의 부여가 엄격해야 한다는 요건을 전제로 하고 있다(제 6조). 이에 관한 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다: 일방은 타방이 시행하고 있는 항공안전표준에 대한 협의를 요청할 수 있다. 조사결 과, 일방 당사국이 타방이 협약과 그 부속서에 따라 요구되는 최소한 의 엄격한 안전표준을 유지하고 있지 않다고 판단하는 경우, 그러한
114) Paul Stephen Dempsey, “Turbulence in the “Open Skies”: The Deregulation of International Air Transport”, Transp. L.J., Vol.15(1987), pp.314-18.
115) Air Transport Agreement, Apr. 8, 1997, U.S.-Singapore, 3 CCH Avi. P 26,495a.
제3 장 ICAO와 국제민간항공협약
결함 및 이를 시정하기 위해 필요한 조치를 타방 국가에 통지할 수 있으며 타방은 통지를 받은 후 적절한 시정 조치를 취하여야 한다.
타방이 합리적인 기간내에 시정조치를 하지 않을 경우, 일방 당사국 이 타방 국가의 항공사의 지국 영공으로의 운항권 등을 보류, 철회, 일시 중지 또는 제한할 수 있다.
2) ICAO의 안전 및 보안 감독 프로그램과 SARPs의 실효성제고 IATA는116) “블랙리스트” 방식은 항공안전의 개선에 도움이 되지 않 는 징벌적인 것에 불과하다는 이유로 반대하고, 2003년 항공사들로 하여금 보다 높은 안전 표준을 이행하도록 촉진하기 위한 목적으로
“화이트리스트”라는 상향식(bottom-up) 개념을 도입하여 IATA 운항안 전감사프로그램(IATA Operational Safety Audit: “IOSA”)을 수립하였 다.117) 2006년부터는 회원사 자격의 부대 요건으로서 IOSA의 인증을 요구하고 있다.118) ICAO는 IOSA가 출범할 때부터 관여하였고 지속적 으로 지원을 하고 있으며 협약 회원국을 대상으로 하는 USOAP의 대 한 효과적인 보완기능을 하는 것으로 판단하고 있다. IOSA는 운항, 정비, 운항관리, 객실, 운송 및 지상조업 관리, 조직관리, 화물, 항공보 안 등 8개 분야에 대해 포괄적인 안전 점검을 실시해 전 분야에서 국 제 수준을 통과하는 경우에만 인증을 발행하고 있으며, 우리나라의 대한항공과 아시아나항공 모두 이 인증을 받았다.
SARPs를 기초하기 위한 ICAO 이사회의 방대한 입법작업은 ICAO 설립이후의 가장 가시적이고 기념비적인 업적인 바, 안전하고 질서있
116) 이에 대해서는 I. H. Diederiks-Verschoor, An Introduction to Air Law, (Kluwer Law International, 2006), pp.92-3 참조.
117) International Air Transport Authority [IATA], IATA Operational Safety Audit (IOSA), http://www.iata.org/ps/services/iosa/index.htm.
118) IOSA는 IATA의 주관 하에 세계 최고 권위의 항공안전 전문 평가기관인 United- PROS(Partners & Resources for Operational Safety)가 실시하고 있다. http://www.iata.org/
ps/certification/iosa/index.htm.
제2 절 국제민간항공협약과 부속서
는 비행에 큰 기여를 하였다고 평가되고 있는 바, 많은 회원국의 SARPs의 이행수준은 크게 우려되는 상황이다.119) 그 이유는 주로 국 가재정이 빈약하여 종합적인 비행․안전기구를 설치할 수 없거나 설 령 설치되었다 하더라도 그러한 기구가 그 임무를 적절하게 수행할 수 있도록 재정을 지원할 수 없기 때문이다. 심지어 SARPs의 국내적 시행을 위한 규칙도 제정하지 아니한 국가도 있다. ICAO는120) 회원국 들에게 어떻게 준수하여야 할 것인지에 관하여 회원국들에게 안내하 는 많은 책자들을 발간함으로써 그 준수를 촉진하고자 하였으나, 많 은 회원국들은 국제법상의 항공안전 의무를 이행할 수 없었거나 그러 할 의지가 없었다.121) ICAO는 90년대 각종 항공사고 빈발의 주원인이 회원국 정부들이 SARPs를 불이행하는데 있다고 판단하고 적극적으로 실효성을 제고하기 위한 프로그램을 개발․시행하고 있으며 더욱 확 대되는 추세이다. 협약 제55조는 ICAO 이사회에 국제항공운항의 발전 에 장애가 된다고 판단되는 상황을 조사할 권한을 부여하고 있다.122)
가. 안전분야 평가프로그램(Universal Safety Oversight Audit Programme) 1994년 ICAO 총회 결의에 따라 회원국의 SARPs 특히 국제표준의 준수에 관하여 평가하고 그 준수가 불충분한 국가를 지원하기 위하여
119) Milde, “The Chicago. Convention - Are Major Amendments Necessary Or Desirable 50 Years Later?”, op.cit., p.426.
120) 1992년 ICAO 총회는 국가들로 하여금 안전상의 의무, 특히 시카고협약 Annex
120) 1992년 ICAO 총회는 국가들로 하여금 안전상의 의무, 특히 시카고협약 Annex