소득 불평등은 경제적 격차를 넘어 교육, 일자리, 건강, 문화, 주거 등 다차원적 불평등으로 이어진다. 특히 주거는 공간을 아우른다는 점에서 어디에 어떤 점유형태 (자가, 민간 전월세, 공공임대, 고시원․쪽방 등 비주택)로 거주하는가는 기초생활인프 라 뿐 아니라 교육, 일자리, 건강 부문 등의 불평등이나 격차와 결합하여 부각된다.
소득 불평등은 저소득층의 주거 접근성과 부담능력, 주거 박탈, 사회계층화 등에 영향을 미친다. Dewilde와 Lancee(2013)은 소득 불평등과 주거 접근성(부담능력, 주거의 질적 수준(특히 과밀), 주거 박탈)과의 관련성을 규명하였다. 이들은 불평등 이 심화되면 저소득층의 임대료 부담능력이 악화되고 많은 식구가 좁은 집에서 거 주하는 과밀을 유발하고 열악한 질적 수준에 빠뜨리며, 이것은 주택가격 변동에 따 라 영향을 받는다고 밝혔다. 특히 불평등은 더 많은 자원을 가진 상위 소득계층이 더 많이 빌리고 더 좋은 집에 투자하는 경향을 불러일으켜 자원이 없는 저소득층의 주거 열망도 부추기지만 실현하지 못해 상대적 박탈감을 키운다고 지적하였다. 또한 비슷한 경제적 풍요 속에서도 보다 더 불평등한 국가가 덜 불평등한 국가에 비하여 주거 불평등이 심하다고 분석하면서 소득 불평등도가 심할수록 저소득층의 양질의 좋은 주택(decent housing)에 대한 접근성을 떨어뜨린다고 밝혔다. 그리고 이러한 것은 상대적이라기 보다는 절대적 자원의 결핍에서 오는 것으로 주거 소비를 줄여 나갈 수 밖에 없게 만든다고 하였다. 이러한 여건에서 공공임대주택은 요동치는 주 택시장의 가격 변동에서 안전 지대라고 제시하였다.
Dong(2018)은 증가하는 소득 불평등과 악화되는 주거비 부담능력(housing affordability)간의 관련성을 밝혔다. 그는 2000~2012년간 기간 동안 불평등의 증 가가 주거비 부담능력을 악화시키는 원인인지를 규명한 결과, 지니계수 0.1% 증가 가 저소득층의 주거비 부담능력을 2.2~4.4%p. 악화시켰다고 실증하였다. 또한 임대 료 부담능력의 악화 요인은 인구 고령화, 여성 가구주 증가, 1인 가구 증가이며, 이 들의 소득은 감소하는데 비해 시장 임대료는 지속적으로 상승해 1980년대 이후 신 주거 빈곤 문제는 부담능력의 문제로 부각되었다고 지적하였다. 그는 Dewilde와
Lancee(2013)의 주장과 동일하게 소득 불평등이 주거비 부담능력에 미치는 3대 잠 재적 메카니즘을 자원의 절대적 수준(결핍), 과시적 주거 소비 경향, 주택시장에서의 부정적인 낙수 효과(negative trickle-down in the housing market)로 제시하였 다. 특히 고소득층의 부의 과시가 불러온 과소비 및 부동산 사재기 현상과 이것이 주택 필터링의 기능을 마비시켜 주택시장의 역동성을 왜곡시켰다고 보았다. 주거비 부담능력(housing affordability)은 ‘소득’(income)과 ‘주거비’(housing cost) 모 두에 따라 결정되므로 소득의 분포는 주거비 부담능력의 정도를 설명하는데 중요한 변수라고 할 수 있다(Quigley와 Raphael, 2004).
Ben-Shahar(2019)는 주거비 부담능력을 주거 소비적 관점에서 접근하여 불평등 과 주거비 부담능력간의 관련성을 규명하였다. 그는 일반적인 주거비 부담능력 지수 의 추이로는 이것이 얼마나 좋아지고 혹은 나빠지고 있는지를 명확하게 판단하기 어렵다며 주거비 부담능력의 정도를 정확히 파악하기 위해서는 주택의 품질을 감안 해야 한다고 주장하였다. 이에 그는 주택의 질적 수준(소비 수준)을 고려한 새로운 주거비 부담능력 불평등 지수(housing affordability inequality)를 개발하고, 주거 비 부담능력 지니계수를 분석․제시하였다. 연구 결과, 일반적인 주거비 부담능력 지 수에 비해 주거 소비 수준을 반영하여 새로 개발된 주거비 부담능력 지수가 주거 불평등의 정도를 확연히 보여주며, 소득 불평등에 비하여 주거 불평등이 더 심하다 고 밝혔다. 주거 소비(면적, 질적 수준)를 낮추면 부담도 줄어들며 역으로 과도한 주거 소비는 부담이 늘기 마련이다. 주거비 부담능력 불평등 지수는 과소 주거소비 혹은 과대 주거소비를 반영하여 주거 소비간 고르지 못한 특징을 제시하고 그것을 소득 불평등 지니계수와 비교했다는 점에서 학문적인 기여 뿐 아니라 정책적으로도 시사점이 크다고 할 수 있다.
Stephens과 Leishman(2017)은 횡단면 자료를 활용하여 분석한 주거 박탈 (housing deprivation)과 소득 빈곤(poverty)간의 관련성이 약하다는 것에 문제를 제기하고, 2000~2018년간 장기간에 걸쳐 주거 박탈과 소득 빈곤이 어떤 관련성이 있는지를 시계열 자료로 분석하였다. 연구 결과, 이들은 만성적인 소득 빈곤은 공공 임대주택(social housing)과 강한 연관성이 있다고 밝혔지만, 공공임대주택 거주자 중 만성적 빈곤을 경험한 가구의 대다수는 주거 박탈을 경험하지는 않았다고 제시 하였다. 박탈(deprivation)의 개념은 1979년 타운젠드((Peter Townsend)가 개념
화한 이후 유럽 의회(EC)가 공식화하였다. 유럽 의회(EC)는 ‘박탈’을 ‘자신의 소득 과 자원이 그들 사회에서 바람직하다고 여겨지는 생활수준을 영위할 수 없게끔 할 만큼 적절하지 못하다면 그 사람은 빈곤 상태로 있다고 여겨진다’(Council of European Union, 2004)고 정의하고 있다. 즉 박탈은 소득에만 초점을 두는 빈곤 개념과는 달리 소득을 비롯하여 적정한 생활을 유지하기 위한 제반 자원의 결핍 상 태로 말하며, 자산, 건강, 저축, 교육 수준 등 여러 가지를 포괄하는 개념이다. 이런 관점에서 Stephens과 Leishman(2017)은 공공임대주택 거주자는 비록 빈곤 문제 는 있으나 주거 박탈은 없다고 보았다. 일반적으로 소득 감소는 식료품비 지출 감 소 등으로 곧바로 이어지지만 주거는 당장 바꾸지 못하므로 공공임대주택은 빈곤 개선에는 한계가 있을지라도 주거 박탈로 곧바로 이어지지는 않는다는 것이다. 이들 은 주택 시스템 및 주거 안전망을 잘 갖추면 높은 수준의 소득 빈곤율을 완화한다 는 구원 효과(Saving Grace) 가설을 지지하며, 공공임대주택의 빈곤율은 민간임대 주택보다 높지만 주거 박탈이나 주거 불평등을 낮추는 데는 중요한 역할을 한다고 밝혔다.
Filandri와 Olagnero(2014)는 지난 30년간 유럽의 주거 트렌드를 자가소유율 증가, 높은 주거 생활 수준, 주거비 증가로 제시하며, 유럽 시민의 2/3가 자가 소유 가구이지만 집을 구입하고 유지하는 비용의 지속적인 증가로 현재와 미래의 삶의 안정성과 전망은 그리 밝지 않다고 보았다. 그들의 핵심 논점은 주택 소유가 주거 불평등과 사회 계층화에 어떤 영향을 주었냐는 것이다. 이 주제는 1990년대 초 열 띤 논쟁이 되었던 자가 소유(homeownership)와 사회계층(social class)간의 관련 성에 대한 논의와 관련된다. 당시 일부 학자들은 홈오너쉽이 주택 소유자와 무소유자 간에 새로운 사회적 분열(new social cleavage)을 불러일으킬 것이라고 주장하며, 예전의 계층 시스템을 대체하게 될 것이라고 주장한(Saunders, 1990) 반면, 또 다 른 학자들은 홈오너쉽은 점유형태의 하나 일뿐 이것으로만 사회적 지위와 계층이 나눠지는 것은 아니라고 주장했다(Forrest 외,1990). 이 시기의 홈오너쉽에 대한 사 회적 해석은 주거 자산의 누적으로 인해 한 사회 내에서 취약한 가구와 취약하지 않 은 가구가 형성하게 될 것이며(cumulative advantage/disadvantage model로 명 명), 이것이 미래의 사회적 궤적에도 이어져 그러한 사회 집단의 지위를 강화시킬 것이라는 점이었다(Kendig, 1990). 1990년대 이러한 논쟁은 2000년대 집값이 크
게 오르면서 홈오너쉽의 사회경제적 역할은 현실로 드러났으며, 많은 전문가들은 과 도하게 경도된 홈오너쉽이 소득과 자산 불평등의 엔진이 되었으며, 세대간 자산 대 물림으로 미래 세대에까지 그 여파가 미칠 것이라 우려하고 있다(Stephens 외, 2015). 특히 이러한 현실에서 가장 큰 희생자는 청년, 저소득층, 생애최초 구입자이 며 이들은 이전 세대에 비하여 더 많이 빌리고 더 높은 가격으로 집을 구입해야 하 는 계층이라는 것이다. 따라서 과도한 주택 소유율이 주거 불평등을 낳으며 이것이 사회 계층화 혹은 주거 계층화로까지 이어지며 중산층이 되느냐 마느냐와 그것이 재 생산되는 기제에 영향을 미친다고 볼 수 있다. 그러나 Filandri와 Olagnero(2014)는 주택을 소유한다는 그 자체만으로는 사회적으로 특권적 지위를 갖는 것은 아니라고 지적한다. 즉, 주택을 소유하였다고 하여 주거 박탈이 없는 것은 아니라는 점에서 주 거 불평등 문제에서 주거 웰빙(housing well-being) 상태가 고려되어야 한다는 것이 다. 주거 박탈은 주거비 부담능력(unaffordability), 과밀(overcrowding), 거주 동네의 질적 수준(quality of the neighbourhood), 주거 부적정성(housing inadequacy), 점유의 불안정성(insecurity of tenure)으로 구성되며, 주거 불평등은 이러한 주거 박탈과 관련되어 있다고 제시하였다.
한편, 소득 불평등으로 인하여 주거 불평등이 야기되는 것이 아니라 역으로 주거 불평등으로 인하여 소득 불평등이 심화된다는 관점도 있다. 유럽개발은행위원회 (CEB)(2017b)2)에 따르면, 주거 불평등은 소득 불평등의 탓이기도 하지만, 주거 불 평등으로 인하여 소득 불평등이 야기된다고 밝혔다. 감당하기 벅찬 주거비는 가처분 소득을 감소시키므로 결국 소득 불평등화된다는 것이다. 또한 CEB는 주거 불평등 은 다른 불평등을 야기하는 파급 효과가 크다고 말한다. 좋은 집과 잘 조성된 주거 환경에 사는 아이들은 열악한 환경의 아이들보다 더 좋은 교육 서비스, 더 괜찮은
2) CEB(Council of European Development Bank)는 유럽 난민 및 인구 과밀 문제를 해결하는 유럽 재정착 기금 위원 회(Council of European Resettlement Fund)의 역할을 담당한 유럽의회 각료 위원회(Committee of Ministers of Council of Europe)가 1956년 설립한 사회적 금융기관이다. 유럽 41개국이 출자하여 기금을 조성한 CEB는 설립 초기에 는 주로 난민, 망명인 등 실향민을 위한 긴급 주거 마련을 지원하였으나 주택시장의 상황과 사회인구학적 구조 변화에 따라 점차 저소득층 등 사회경제적 취약계층의 주거 니즈에 대응하는 방향으로 그 사회적 역할이 확대되었다. CEB는 주로 회원 국을 중심으로 사회 통합, 환경 개선, 공공 인프라 지원, 사회적 경제 부문 및 중소기업 육성 등을 지원하는 것이 주된 사 회적 소명이며, 최근에는 지속가능하고 포용적 성장 지원, 기후 환경 대응, 에너지 빈곤 완화 등으로 지원 범위를 넓히고 있다. 개별 국가 차원에서 이런 모든 분야에 고르고 안정된 정부 지원의 보장이 점차 어려워짐에 따라 CEB라는 금융 레버 리지로 사회적 가치를 드높이는 것이 주된 소임이다.
또래 집단, 더 나은 삶의 기회를 얻을 수 있다는 점에서 어떤 집에 거주하느냐가 교육, 문화, 일자리, 의료 등 다양한 영역에서의 기회의 격차를 야기하게 된다고 주 장이다. 결국 주거 격차의 확대는 더 나은 사회로의 사다리를 올라타는 사회 이동 의 사다리와 주거 사다리를 붕괴시킬 우려가 크다는 것이다. CEB가 제시하는 주거 불평등의 차원은 주거비 부담, 과밀, 거주환경 수준, 부적절한 주거, 거주 불안감으 로 구성된다. 주거비 부담에서의 불평등은 저소득층의 실질 소득 증가율과 주거비 과부담 비율 변화를 대비한 [그림 2-16]에서 보듯이 소득이 정체 및 감소하여 주거 비 부담이 과도하게 늘어난 현상에 기인한다. 이는 유럽에서 2007~2015년간 가구 소득에 비하여 주거비가 과도하게 올랐다는 것을 방증한다. 국가별로 보면 덴마크, 네덜란드, 독일, 프랑스에서는 이러한 양상이 다소 미미하나, 오스트리아, 스웨덴, 핀란드, 벨기에는 소득이 늘어 주거비 과부담이 줄어든 것으로 나타났다. 또한 임차 가구의 임대료 부담을 가처분 소득 대비로 보면, 저소득층(소득 하위 20%)은 35%
인데 비하여 고소득층(소득 상위 20%)은 19%로 나타나 소득계층간 임대료 부담 격 차가 크게 나타나고 있다(CEB, 2017b).
[그림 2-16] 유럽 저소득층의 실질 소득 증가율 대비 주거비 과부담 비율 변화(2007~2015) 주: 세로축: 주거비 과부담 비율 변화, 가로축: 실질 소득의 연간 증가율
자료: CEB(2018b, p.12)
따라서 주거 불평등의 양태는 소득 자원이 낮은 계층일수록 뚜렷하게 나타나고 있다. 즉, 소득이 낮은 계층은 임대료 부담이 높고, 열악하고 비좁은 주택에 거주하 며, 소음 및 범죄 노출 빈도가 높으며, 임대료 부담으로 주거 소비수준(주거면적, 질적 수준)을 줄이게 된다. 유럽 저소득층(소득 하위 20%)의 과밀 거주 비율은 평균 31%로 중상층에 비하여 높다. 주거의 질적 수준 불평등(housing quality inequality)은 저소득층에서 확연하게 나타나고 있다. 거주지역의 불평등(Neighborhood inequality)은 공간적 차별과 관련된다. 저소득층일수록 공공 인프라, 사회문화 및 복지시설 등 접 근성이 떨어지는 지역에 거주하고 있는데, 이들이 이러한 취약한 지역에 거주할 수 밖에 없는 것은 결국 비용 부담 때문이며, 그로 인하여 범죄와 소음에 노출될 우려 가 높고, 대중 교통 이용에도 불편을 겪으며, 삶의 웰빙 요소이자 사회적 자본이라 고 할 수 있는 녹지 공간, 사람들간 교류와 소통의 공간으로서 커뮤니티 센터도 별 로 없다.
유럽개발은행위원회(CEB, 2017b)가 제시한 유럽의 주거 불평등 해법은 공공임대 주택에 대한 투자 확대이다. 여기서 공공임대주택의 투자는 양적 확대(물량, 정부 재정 지출) 뿐 아니라 새로운 환경을 어떻게 잘 조성할 것인지에 대한 질적 측면을 강조한다. 사는 곳이 바뀌지 않는다면 소득 증가는 기대하기 어려우며, 더 나은 삶 을 위한 기회를 접하기도 어렵다는 관점이다. 이에 공공임대주택의 투자는 삶을 윤 택하게 하는 웰빙 요소와 사회적 자본의 확충과 병행되어야 함을 강조한다. 여가 및 오락 시설, 커뮤니티 센터, 공원, 녹지 공간은 사교와 소통, 상호간 및 사회 전 반의 신뢰 형성 뿐 아니라 개인의 삶의 질을 높이는데 상당히 중요하다. 실제로 많 은 연구에서도 녹지 공간 조성은 신체적․정신적 건강, 스트레스 감소, 우울 완화에 효과적이라고 제시하고 있다. 커뮤니티 센터는 주민 참여 의식을 높이고 동네에 대 한 애착, 소속감, 협동 정신, 자원 봉사 활동 증진 등으로 사회 결속과 통합에도 기 여한다. 이와 같은 맥락에서 최근 유럽의 공공임대주택 정책의 기조는 도시 외곽 공급이 아닌 도심내 입지를 강조하며, 부유한 동네에 섞여서 공급될 수 있는 여러 방안들을 내놓고 있다. 덴마크와 네덜란드의 경우 물량 확대 뿐 아니라 건축물의 외관 디자인 등 심미적 요소를 강화하여 부유한 동네에 공공임대주택을 건설해도 지역의 가치나 주택가격 하락 등 부정적 이미지를 갖지 않도록 하고 있다. 저소득
층이 도시 외곽에 거주할 경우 다양한 활동이나 상호 교류나 체험을 할 수 있는 어 메티니 시설에 대한 접근성도 떨어지지만 무엇보다 교통비 지출 부담으로 오히려 소득 불평등을 악화시킨다는 것이다.
공공임대주택의 공급은 국가별로 그 정도에는 차이가 있지만 소득 불평등 완화에 기여한다고 볼 수 있다. 유럽 국가별 소득 5분위 배율(최상위 소득 20%의 평균 소 득을 최하위 20% 평균 소득으로 나눈 값)과 공공임대주택 공급 비중을 대비해 볼 경우([그림 2-17] 참조), 푸른색 면에 속하는 국가(네덜란드, 오스트리아, 프랑스, 스웨덴)는 상호 높은 상관관계가 있는 국가이다. 좌측 하단의 국가들은 소득 불평등 도이 높지 않고 공공임대주택 비중은 낮은 국가들이며(규모가 아주 작은 국가, 자가 소유 중시로 공공임대주택은 매우 제한(벨기에)), 우측 하단의 국가들은 소득 불평등 이 매우 높은 수준임에도 공공임대주택 비중도 아주 낮은 국가들이다. 예외적으로 폴란드(POL)와 영국(GBR)은 소득 불평등의 정도는 중간 수준이지만 공공임대주택 비중은 높은 국가이다.
[그림 2-17] 유럽 국가의 공공임대주택 공급 비중 및 소득 불평등도와의 관련성(2016년) 자료: CEB(Council of Europe Development Bank). Housing Inequality in Europe, p.7
주) 세로축: 전체 주택 중 공공임대주택 공급 비중(%), 가로축: 소득 5분위 배율(20/80 ratio)
유럽개발은행위원회(CEB)는 공공임대주택이 소득 불평등 완화에 기여하기 위해서는 공급 확대가 매우 중요하며, 재원 확보와 다자간 파트너쉽이 강화될 것을 강조한다.
또한 유럽 대부분의 국가에서 공공임대주택이 점차 노후화되는 여건을 감안하여 지 속가능한 공공임대주택 거주 환경 조성을 위해서는 기존 재고의 개보수, 녹지 공간 조성, 에너지 빈곤 예방을 위한 에너지 효율화 지원 등을 강화시켜 나가야 한다고 조언한다.