2) 주거 불평등과 격차의 실태
3.1 공공임대주택의 성격과 역할
공공임대주택의 투자와 공급 지원의 효과는 공공임대주택이 해당 사회에서 어떤 성 격과 역할을 하는지에 따라 그 정도는 차이가 있으며, 공공임대주택의 공급 시스템과 도 관련 있다. 공공임대주택은 누구를 대상으로 공급하는가에 따라 보편적 모델, 일반 적 모델, 잔여적 모델로 구분된다(UNCEC, 2015). 보편적 모델은 국민 모두를 대상 으로 하며 적정 주거를 공급하여 양질의 주거를 보장하는 것을 지향한다. 이 모델은 주택을 가치재(merit goods)으로 간주하는 네덜란드, 덴마크, 스웨덴과 같은 북유럽 복지국가들이 채택하며 모든 국민이 최소한 일정 수준 이상의 주거 혜택을 누릴 수 있 도록 하는 것이다. 일반적 모델은 민간 시장에서 주거를 얻기 어려운 중산층까지 포괄 하며 저소득층 등 취약계층 보호를 위해서는 우선권을 부여하는 방식으로 운영된다.
프랑스, 독일, 오스트리아가 이러한 모델을 지향한다. 잔여적 모델은 주로 저소득층에 국한하여 제한적으로만 공급하며, 영국, 캐나다, 미국, 호주와 같은 자유주의 복지국 가의 운영 방식이다.
이렇듯 공공임대주택은 어떤 모델을 지향하는가에 지원 대상이 다를 뿐 아니라 어 떤 방법으로 누가 어떻게 공급하는가에 따라서도 운영방식이 다양하다. 자격이 되는 한 무기한으로 거주할 수 있는가 하면 일정 소득 수준을 넘어가면 퇴거를 강제하는 방식이 있다. 공급 주체(공공, 민간, 비영리 민간)에 따라서도 전달체계가 다르며, 정부 보조금의 수혜 대상과 지원 정도도 다양하다(Hansson과 Lundgren, 2019; Scanlon 외, 2014). 공공임대주택을 부르는 명칭도 나라마다 다양하다. 유럽에 널리 범용되는 대표 명칭은 소셜 하우징(social housing)이지만, 정부 규제 주택(government regulated housing), 공적 지원주택(publicly subsidized housing), 시세 이하 임대주택(belowmarket
housing), 장기 임대주택(long-term rental housing), 부담가능한 주택(affordable housing) 등으로 표기된다. 지원 방식은 정부가 공급하는 대물 보조(state-provided object subsidies), 행정 절차(administrative procedure), 행정적으로 할당되는 (administrative allocated), 욕구에 따른 할당 시스템(need-based allocation system)이라는 틀에서 이루어지며, 임대료는 사회 임대료(social rents) 혹은 시세 이하 임대료(below-market rents)라고 명명되며 시장과는 무관하에 운영되는 기제 이다(Hansson과 Lundgren, 2019).
[그림 3-1] 공공임대주택의 운영 틀
공공임대주택의 이러한 속성들은 공공임대주택이 어떤 역할과 기능을 하는지와 연 결된다([그림 3-2] 참조). 잔여적 접근을 취하며 공공임대주택의 공급 수준이 낮은 국 가들은 주거보장 시스템이 취약하다고 평가되며 대개 빈곤율과 불평등 정도가 높다(A 영역). 이들 국가에서 공공임대주택은 일종의 긴급 지원 방식이다. 즉 긴급 상황이 종 료되면 지원을 철회한다. 지원대상은 저소득층, 고령자와 장애인과 같은 특수수요계층 에 한한다. 엄격하게 자산 조사(means-testing)를 하며, 소득이 입주자격 상한을 넘 으면 거주권이 상실되어 퇴거해야 한다.
공공임대주택은 사회 안전망의 역할로 한정될 수 있다(B 영역). 이는 빈곤율과 소 득 불평등 정도가 높은 나라에서 노동 시장 변화에 대응하는 기제로 운영되는 방식이 라 할 수 있다. 즉 임금 소득 불평등의 보완으로 저렴한 주거를 통해 소득을 보전하 는 일환이다. 임대료를 지출하고 난 이후 소득이 최저소득 수준(basic minimum income) 이하로 떨어지지 않도록 하는 역할을 하는 셈이다. 이런 점에서 소득 재분 배의 역할을 한다고 볼 수 있다. 북유럽 국가 및 보편적 주거복지 국가들에 있어 공
공임대주택은 사회 전체의 주거비 부담능력을 완화하는 역할을 한다(C 영역). 보편적 모델을 지향하며 노동 시장의 임금 수준으로 집 걱정이나 임대료 부담을 감당할 수 있게 보장한다. 공공임대주택의 소득 재분배 기능이 강하다고 볼 수 있어 이 영역에 속하는 국가들은 대개 빈곤율도 낮고 사회 전반의 불평등도 심하지 않다. 공공임대주 택의 평판이나 사회적 이미지도 나쁘지 않다. 공공임대주택의 공급 비중이 높아 민간 임대주택과의 경쟁하며 견제의 역할도 한다.
고빈곤율 (High Poverty)
(A) 긴급 서비스 (Ambulance Service)
(호주, 캐나다, 미국)
(B) 사회 안전망 (Safety Net)
(영국)
저빈곤율 (Low Poverty)
(C) 주거비 부담능력 완화 (Wider Affordability)
(네덜란드, 프랑스, 독일, 스웨덴)
[그림 3-2] 공공임대주택의 주된 역할 자료 : Stephens (2008), p.31
공공임대주택의 성격과 역할이 어떠한가에 따라 점유형태간 및 점유형태내 양극화 문제가 있다(Stephens, 2008). 점유형태간 양극화(inter-tenure polarisation)은 자 가 소유, 민간 임대에 비하여 공공임대가 열위가 있다는 의미로, 빈곤 집중화가 공공 임대주택에서 나타난다는 것이다. 점유형태내 양극화(intra-tenure polarisation)은 공공임대주택의 공간 양극화를 의미한다. 특정 지역에 몰려 있어 나타나는 빈곤과 배 제 문제가 있다. 대체로 점유형태간 양극화 수준이 낮은 나라에서는 점유형태내 양극 화 수준도 낮은 편이다.
그렇다면, 우리나라의 경우 공공임대주택은 어떤 역할을 하고 있는 것인가? 우리나 라는 공공임대주택의 역사가 서구에 비하여 매우 짧다는 점에서 아직 진화 과정 중에 있다고 볼 수 있으며, 성장기에 접어들면서 그 역할도 차츰 변해가고 있다고 볼 수
있다. 영구임대주택이 긴급형 주거 복지였다면 국민임대주택은 사회 안전망, 그리고 일부 중산층까지 포함하는 행복주택은 주거비 부담을 완화하는 역할을 기대할 수 있다.
지난 1990년 이후 공공임대주택의 성격은 이러한 모든 역할을 포괄한 다층적 주거지 원 모델로 [그림 3-3]과 같이 일종의 주거 사다리 구조를 지향하고 있다고 볼 수 있다.
[그림 3-3] 공공임대주택의 주거지원 체계: 다층적 주거 사다리 구조
공공임대주택의 정책은 공급이 부족하던 시기에 ‘공급’ 그 자체가 목표였다. 그리 고 ‘공급 확대’는 목표 물량을 정하고 이를 달성하기 위해 정책 집중도를 높여 왔 다. 시기마다 다른 목적으로 도입된 다양한 공공임대주택의 개요는 [표 3-1>과 같 으며, 이를 종합할 때 공공임대주택의 공급 목표는 [그림 3-4]와 같다고 할 수 있 다. 첫째, 사회 안전망과 주거 안전망을 갖추는 것으로, 수급자 및 저소득층 등 사 회경제적 취약계층에게 우선적으로 공급하여 이들이 당면한 사회적 위험과 주거 위 험에 대처하는 것이다. 둘째, 양질의 주거와 좋은 거주 환경의 조성이다. 저소득층 등 사회경제적 약자는 시장에서 자력으로 양질의 저렴한 주택에 접근하기 어렵기 때문에 최소한의 품질과 거주 환경을 보장하는 것이다. 셋째, 임대료 부담을 경감하 여 가처분 소득을 늘이는 역할을 한다. 공공임대주택의 공급이 소득 재분배의 역할 을 일부 담당하고 있다고 볼 수 있다. 넷째, 사적 민간임대주택에서 발생되는 강제 퇴거 위험과 임대료 상승으로 인한 잦은 이사 등 주거 불안을 예방하는 역할을 한
다. 다섯째, 임대차 시장의 가격 안정과 구조 변화에 대응이다. 이러한 공급 목표는 2010년대 이후 저금리 기조, 전세의 월세화, 전세난 가중(전세 물량 감소, 전세 가 격 상승) 등 사적 임대차 시장의 가격 변동과 구조 변화에 대응하기 위하여 공공임 대주택을 주택시장 안정화 방안으로 확대 공급해 왔던 점에 기인한다.
구분
영구임대 (신규건설) (1989~1993,
2008~)
국민임대 기존주택
전세임대 (임차 방식)
(2005~ )
행복주택 (신규 건설)
(2013 ~ )
10년 공공임대 (신규 건설)
(2004~ ) (신규 건설)
(1998~ )
다가구주택 매입 (매입 방식)
(2004~)
공급 대상
기초생활 수급자 등 최저소득계층
(도시근로자 월평균 소득의
50%이하)
도시근로자 월평균 소득의
70%이하
기초생활수급자, 한부모 가족 등
도시근로자 월평균 소득의
50% 이하
기초생활수급자, 한부모 가족, 소년소녀가정, 신혼부부, 대학생 (도시근로자 월평균 소득의 50% 이하)
젊은 계층 (대학생,사회초년생, 신혼부부),노인계층,
산단 근로자, 주거급여 수급자
* 도시근로자 월평균 소득의 80~100%
(맞벌이 120%) 이하
청약저축 가입자
정부
지원 재정 85% 재정 30%
기금 40%
재정 45~50%
기금 50% 수요자 보조 재정 30%
기금 40%
기금 융자 호당 5,500
~7,500만원 주택
규모 40㎡ 이하 60㎡ 이하 85㎡ 이하 85㎡ 이하 40㎡ 이하 85㎡ 이하
임대
기간 50년 30년 최장 20년 최장 20년
젊은 계층은 6년, 그 외 입주자는
20년 거주
공공부문 공급시
10년
임대료 수준
수급자(생계․의료 급여)는 수급자용
임대조건 그 외는 주변 시세
대비 30% 이하 수준
건설원가를 감안, 표준임대조건
하에서 주변 시세의
60~80%
주변지역 감정평가금액의
50% 이하 (LH는 시세의
30%)
(임대보증금) 전세금의 5%
(월임대료) 주택도시기금의
연 2%
시세 연동 임대료 산정.
입주 계층별*로 주변 시세의 60~80% 수준
건설원가를 감안, 주변 시세의
80~90%
* 행복주택의 임대료 수준(주변 시세 기준): 주거급여 수급자 60%, 대학생 68%, 사회초년생 72%, 고령자 76%
신혼부부 및 산업단지 근로자 80% 적용
[표 3-1] 공공임대주택의 유형별 공급 목적과 정책 대상
[그림 3-4] 공공임대주택의 공급 목표와 역할
3.2 공공임대주택의 공급 및 투자 수준
공공임대주택의 공급이 연차적으로 지속화된 것은 2000년대 초반 이후이다. 시 장에 분양 전환되지 않고 10년 이상 운영되는 장기공공임대주택은 지난 2003년 이후 2018년까지 연평균 10~11만호씩(사업승인은 연 11만호, 준공은 연 10만호) 공급되 어 왔으며, 준공 기준으로는 2015년 이후 12만호를 넘어섰으며, 2018년에는 14.8 만호에 이른다.
연도 ‘03 ‘04 ‘05 ‘16 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11 ‘12 ‘13 ‘14 ‘15 ‘16 ‘17 ‘18 사업
승인 8.4 9.7 10.8 11.8 15.4 12.6 10.4 10.7 9.7 9.9 10.2 10.8 11.4 - - -준공
(입주) 10.0 9.5 7.3 6.2 6.4 9.6 10.5 10.8 9.0 5.6 8.0 10.2 12.4 12.5 12.7 14.8 자료: 국토교통부, 통계누리
[표 3-2] 공공임대주택 공급 추이 (단위: 만호)
이러한 16여년간의 지속적 공급으로 2000년 26만 9천호에 불과했던 장기공공임 대주택은 2013년 100만호를 넘어 2018년 148만 4천호에 이르러, 전체 주택의 7.1%를 차지하고 있다. 정부는 향후 2022년까지 69만 5천호를 더 추가 공급하여 전체 주택의 9%에 달하는 200만호(준공 기준)를 확보할 계획이다.
[그림 3-5] 장기 공공임대주택의 공급 추이 자료: 국토교통부, 통계누리
공공임대주택 유형별 공급된 호수를 보면, 수급자 등 최저소득계층을 대상으로 하 는 영구임대주택은 1989~1993년 공급된 15만호 수준이 2008년 신규 공급을 재개 하여 2018년 21만호에 이른다. 50년 공공임대주택은 1993년부터 공급되어 2008 년 공급이 중단된 이후 재고수는 11만호 수준을 이어가고 있다. 국민임대주택은 53 만 5천호로 전체 장기공공임대주택 중 가장 많은 비중(36%)을 차지하고 있다. 국민 임대주택은 2003년 100만호 건설계획 추진 이후 2018년까지 사업 승인 물량이 약 90만호에 이르므로 향후에도 전체 장기공공임대주택 중에서 가장 큰 비중을 차지하 게 될 것이다. 행복주택은 신규 건설 승인을 감안하고 향후 청년 및 신혼부부를 대 상으로 10만호 이상이 더 공급될 전망이어서 국민임대주택, 영구임대주택에 이어 세 번째로 재고수가 많은 유형이 될 것이다.
구분 계 LH 지자체 민간(조합포함) 부문
호수 비중 호수 비중 호수 비중
영구임대 207,240 150,743 72.7% 56,497 27.3% - -국민임대(건설) 534,743 503,118 94.1% 31,625 5.9% - -다가구매입임대 117,533 92,695 78.9% 24,838 21.1% -
-행복 주택 37,848 28,716 75.9% 9,132 24.1% -
-50년 공공임대 110,944 26,254 23.7% 19,699 17.8% 64,991 58.6%
10년 공공임대 207,969 103,507 49.8% 4,287 2.1% 100,175 48.2%
장기전세(20년) 32,744 1,592 4.9% 31,152 95.1% -기존주택 전세임대 234,570 209,014 89.1% 25,556 10.9%
-계 1,483,591 1,115,639 75.2% 202,786 13.7% 165,166 자료: 국토교통부, 통계누리(임대주택통계)
[표 3-3] 장기공공임대(10년 이상 운영) 공급 현황 (2018년말 기준)
[그림 3-6] 전국 장기공공임대주택 유형별 공급 비중 (2018년)
시기별로 유형별 누적 공급 추이는 [그림 3-7]과 같다. 약 45도 경사도로 빠른 속도전을 가능하게 한 것은 국민임대주택(신규 건설) 공급과 더불어 기존 주택을 활 용한 매입(다가구 매입 임대)과 임차 방식(기존주택 전세임대)이 확대되어 왔기 때문 이며, 2015년 이후에는 10년 임대주택 물량이 늘어난데 기인한다. 정부가 2022년 까지 목표 물량을 정하고 있기 때문에 앞으로도 이러한 속도로의 증가세가 이어질 것으로 보인다. 과거와 다른 점은 목표 물량을 지원 대상별로 차별화하여 제시하고 있다는 점이며, 이에 향후 공공임대주택에 대한 분석적 관점도 총량적 공급 효과와
더불어 지원 대상별 공급 효과에 역점을 둘 필요가 있다.
[그림 3-7] 장기공공임대주택의 유형별 공급 추이(누적)
[그림 3-8] 지원대상별 2022년까지 공적 임대주택(장기공공, 공공지원 임대) 공급 계획 국토교통부, 「사회통합형 주거사다리 구축을 위한 주거복지로드맵」 (2017.11.29.) 및 「신혼부부･청년
주거지원 방안」 (2018.7.4.)에 근거하여 작성
글로벌 비교 차원에서 볼 때, 우리나라의 공공임대주택 공급 수준은 아직 OECD 회원 국가의 평균 수준인 8%에는 미치지 못하지만 낮은 수준이라고 볼 수는 없다.
절대적 재고 호수에 있어, 우리나라의 공공임대주택 재고 규모는 2017년 기준으로 세계 5위이다([표 3-4] 참조).
[그림 3-9] OECD 회원국의 공공임대주택 공급 비중 (2017년 기준) 자료: Housing Europe (2019), 발췌하여 인용. 일본은 2018년 주택토지총조사 결과임
구분 1위 2위 3위 4위 5위 6위 7위 8위 9위 10위
공급 호수
프랑스 520만호
영국 488만호
일본 267만호
네덜란드 228만호
한국 148.4만호
독일 126만호
미국 110만호
폴란드 104만호
이탈리아 93만호
오스트리아 92.3만호
공급 비중
네덜란드 30.0%
오스트리아 24.0%
덴마크 20.9%
스웨덴 19.0%
영국 17.0%
프랑스 16.5%
핀란드 12.0%
체코 9.4%
아일랜드 8.9%
폴란드 7.6%
주) 프랑스 HLM 운영관리 호수는 420만호, 오스트리아는 공적 임대주택임 자료: Housing Europe(2019), 국가별 공공임대주택 공급 현황에 근거하여 작성
[표 3-4] 공공임대주택 공급의 세계 순위 (2017년 기준)