1. 연구의 배경
국가는 다양한 종류의 공공서비스를 공급하고 있다. 그 중에서도 상·하 수도 관련 공공서비스는 지방자치단체가 담당하는 대표적인 인프라 사업에 해당한다. 우리나라의 경우 상·하수도 서비스는 지방자치단체가 직접 운영 하거나 지방공기업이 담당하고 있다. 주민이 거주하고 있는 지역에 상·하 수도 배관을 설치하고, 관리하는 상·하수도 사업의 특성상 우리나라뿐만 아니라 대부분의 국가에서도 지방자치단체가 운영한다. 이처럼 물 공급의 최종적인 서비스 형태는 상·하수도 공공서비스로 지방자치단체가 주민들에 게 공급하고 있지만, 댐 유역관리, 취수·정수 단계, 수질관리와 같이 전체 적인 물 공급의 공공서비스 주체는 매우 다양하다. 나아가, 민간부문 영역인 물산업 분야까지 포함할 경우, 물관련 서비스의 내용은 복잡해진 현대 인류 의 생활상이 투영되어 더욱 방대해진다.
물 공급과 관련하여 기후변화와 인구증가 등으로 인한 물자원 확보, 수질 개선 요구 증가, 노후화된 인프라 개선요구 등 관련 산업분야는 지속적으로 성장하고 있는 추세이다. 산업계에서는 물공급 분야를 ‘돈 되는 산업’으로 인식하고 있는 반면, 정부의 재정투자는 복지수요 증가로 인하여 물공급 관 련 상·하수도 사업이 우선순위에서 밀리고 있는 추세이다. 이는 재원의 성 격상 장기투자 비중이 높은 상·하수도 공공서비스는 단기성과가 불투명하 여 구체적인 현금지원 성격인 복지재원에 비하여 정치적인 가시성이 크지 않기 때문이다. 한편, 지방자치단체가 운영하고 있는 상·하수도는 개별 자 치단체가 영세적으로 운영하고 있어 재정누수가 오랫동안 지적되어 왔고, 이른바 ‘돈 새는 사업’으로 여겨져 왔다. 그리하여 기존 논의에서는 이와 관
련한 상·하수도 재정효율화 논의가 다양한 관점에서 진행되었고, 정책개선 이 진행 중에 있으나 근본적인 개편을 이루지는 못하였다. 그러나 경제위기 이후 저성장 기조가 지속될 우려와 이로 인한 재정투자 삭감, 주민부담 증 가 논의와 맞물려 기존 사업의 재정효율화 방안은 그 어느 때보다 시급한 사안이다.
우리나라는 OECD 국가들과 비교했을 때 물 공급 관련 국고지원 부 담이 비교적 높은 국가이고, 그리하여 물 공급과 관련한 중앙부처와 지 방자치단체의 추가적인 재원투입의 필요성 및 가능성 여부도 함께 논의 되어야 하는 상황이다. 상·하수도 사업은 지역주민의 필수공공재 공급을 목적으로 하는 대표적인 지방자치단체 SOC 사업으로서 도로, 철도, 항만 등 과 같은 SOC와는 구분되는 특성이 있다. 물 공급 서비스와 수혜자의 구분 이 비교적 명확하여 수익자부담원칙에 따라 가구당 사용요금과 각종 원인자 부담금과 같은 물 사용자의 부담 요금을 근간으로 재원이 구성된다. 따라서 현재 상·하수도의 ‘일반재정부담(타회계 이전재원: 국고 및 지방자치단체로 부터의 지원규모)’은 기타 SOC 사업들보다는 낮은 편이다. 또한, 전력이나 가스와 같은 네트워크 관망산업들과도 사업 성격에 있어서 차이가 있다. 강 수량과 지형적 특성에 따라 수자원의 규모가 결정되는 특성상 ‘원가산정’이 국가 간 지역 간 현격한 차이가 나는 특수성도 존재한다. 상·하수도는 우 리나라뿐만 아니라 다른 나라에서도 지역밀착형 필수공공재로서 자리매김하 고 있는 공공서비스 분야이고, 이러한 상·하수도 사업의 특성으로 인하여 재원구성 역시 사용자 요금부담 비중이 가장 높은 사업에 해당한다. 특히 상·하수도의 보급률이 높고, 수질관리도 비교적 잘 이루어지고 있는 선진 국들의 경우에는 사용자요금 위주의 재원 구성을 이루고 있다. 반면, 개발도 상국의 경우에는 상·하수도 시설의 전국적인 관망(管網) 설치의 비용이 필 요한 단계이므로 국제기구지원(ODA)과 함께 국고지원 부담이 높다. 우리나 라는 특이하게도 상·하수도 보급률이나 수질관리 등의 수준은 선진국 단계 에 이르렀음에도 불구하고 아직까지 국고지원 부담이 높고 요금비중이 낮은 국가에 해당한다.
정책적으로 실질적인 요금인상 체계를 구축하기 위해서는 근본적인 사업
선행되어야 한다는 것이다. 따라서 본 연구는 첫째, 재정환경 구축을 위한 상수도 사업의 생산효율성 방안으로서, 현재 진행되고 있는 수도사업 통합 (광역화 사업) 효과를 추정하는 것을 주요 분석대상으로 한다. 이 결과를 바 탕으로 수도사업 통합의 분석적 근거를 재정체계 구축방향을 제시한다. 둘 째, 본 연구는 기존에 실시해 온 수도사업 통합은 민간위탁 방식을 통하여 운영되어 왔는데 이에 대한 분석적 평가작업이 필요하다고 보았다. 민간위 탁 방식 이후 당초 기대했던 생산비용 절감효과가 어느 부분에서 어느 정도 의 크기로 나타나고 있는지 살펴보고자 한다. 이는 향후 민간위탁을 통한 수도사업 통합의 진행 여부에 대한 정책방향을 제시할 것으로 기대한다. 셋 째, 이상의 내용을 바탕으로 한 재원구축 방향을 제시한다. 본 연구는 상수 도 및 하수도의 비용절감 방안이 단계적으로 이루어질 때 가능할 것이라고 예측하고 있다. 이와 함께 중장기적인 국가와 자치단체 간의 재정부담 문제, 사업별 재원조달 방안, 정부간 재정조정제도 개선방안 등을 통해 수도사업 통합이 원활히 이루어질 수 있는 대안을 제시해보고자 한다.
분석의 대상과 관련하여 본 연구는 물 공급 중에서도 자치단체의 재정부 담과 긴밀한 연관이 있는 상수도를 주요 분석의 대상으로 삼고 있다. 다만, 거버넌스, 재정부담 문제, 특히 요금 인상과 관련해서는 하수도 분야의 심각 성과 개선내용도 설명할 필요가 있다고 보아 필요한 부분에서는 하수도 분 야도 포함하였다.
본 연구의 제Ⅱ장에서는 물 공급 관련 현황 및 관련기관 등 거버넌스 체 계와 같은 기본현황을 살펴본다. 최근 운영의 독점권이 지방공기업에서 점 차 확대되고 있으나 여전히 공공부문만의 상·하수도 운영, 관리주체 분산 에 따른 예산의 비효율적 사용과 같이 물 공급과 관련한 오래된 논쟁들이 존재한다. 본 연구에서는 이러한 문제들이 어느 정도 개선되고 있는 것인지, 실질적인 개선의 가능성이 있는 것인지에 대한 논의가 필요함을 주지하고자 한다.
제Ⅲ장 물 공급 관련 재정규모와 부담구조에서는 관련 국고보조금과 상·하수도를 중심으로 한 환경부와 지방공기업의 재무현황을 파악한다. 이
후 제Ⅳ장은 상하수도 사업구조의 개편 및 요금수준 인상과 관련된 쟁점사 항들을 정리하고, 제Ⅴ장에서는 최근 자료를 이용하여 지방상수도 비용함수 를 추정하고 이를 근거로 한 규모의 경제를 측정한다. 또한, 2003년 이후 실 시된 민간위탁 효과를 추정한다. 이상의 내용은 수도사업 통합의 분석적 근 거를 제시하고, 동시에 현재 시행되고 있는 민간위탁 효과의 효과성 제고를 위한 제도개편 방향도 제시하고 있다. 제Ⅵ장에서는 단계별 통합방안과 중 장기적 관점에서의 상하수도 재정체계 구축방안을 제시하고, 제Ⅶ장에서는 본 연구의 주요 내용과 정책적 시사점으로서 결론짓는다.