경제성장을 결정하는 요인에 대한 최근의 연구결과로 인해 어떠 한 정부정책이 경제성장을 촉진시키는지에 대한 지식이 상당히 축 적되었다. 일반적으로 저축과 투자, 경쟁과 거시경제적 안정을 추 구하는 정책들이 경제성장에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 증명 되었다. 그러나 실제적으로 이러한 성장지향적 정책은 어떤 국가 에서는 채택되어 지속되고 있는 반면 다른 국가에서는 이루어지지 않고 있다. 왜 국가간에 이러한 차이가 나타나는지 그 이유에 대 한 연구는 아직 부족한 편이다. 이 문제는 중요한데 성장지향적 정책 결정을 유도하는 정치, 사회적 조건들이 밝혀지지 않는다면 경제성장이론은 불완전한 이론에 불과하기 때문이다.
정부정책의 결정요소는 이해집단, 제도, 이념으로 크게 세 가지 로 분류할 수 있다. 이해집단interests이란 정책결과에 상당한 이해 를 갖는 정치행위자를 말하며 이들 이해의 크기와 강도를 포함한 다. 제도institutions는 정책결정과정에서 어떤 이해가 반영될지를 결 정하고 또한 어떤 이해가 정치적으로 유리한 혹은 불리한 위치를 점할지를 결정한다. 정치행위자들은 이념idea, 즉 좋은 정책에 대한 그들의 주관적 인식에 따라 특정 정책을 선호한다.
본 논문의 목적은 경제성장에 미치는 정치제도의 영향을 실증적 으로 검증하는 데에 있다. 정치제도와 경제성장의 인과관계를 잇 는 매개변수가 공공정책의 선택이다. 따라서 연구의 첫번째 단계 는 공공정책이 경제성장의 중요한 결정요소라는 점을 확실히 하는 것이다. Cox and McCubbins(1996)과 Mo(1998)에 따르면 공공정 책이 성장을 촉진시키기 위해서는 다음과 같은 조건을 만족해야 한다 : (1) 공공정책의 기조가 일반적으로 성장지향적이어야 한다;
(2) 공공정책은 일관적이고 결정적decisive이어야 한다; (3) 공공정 책은 소수의 영향력 있는 이해집단의 이익보다는 광범위한 국가적
이해를 반영해야 한다.
두 번째 연구단계에서는 어떤 특정 정치제도가 본질적으로 다른 정치제도보다 성장지향적 정책을 추구하는 데 도움이 되는가를 밝 히고자 한다. 다시 말해 어떤 정치제도가 경제적 형평보다는 성장 을 우선시하는 정책을 선택하는 데에 유리하고, 결단력이 있으며 (일관성 있는 정책), 일부의 특정 이해보다 광범위한 공공의 이해 에 대해 민감하게 반응하는가를(즉 특정 선거구에만 이득이 집중 된다든지 이해집단의 로비에 좌우되지 않는다) 연구해야 한다. 이 러한 성장지향적인 정치제도를 찾아내는 노력이 경제성장과 제도 의 관계를 규명하는 핵심적 과제이다.1)
Ⅱ. 정치제도와 경제성장에 관한 기존 연구
정치제도와 경제성장 사이의 관계에 대한 기존 연구를 먼저 살 펴보자.
1. 민주주의와 권위주의
왜 어떤 체제가 경제성장을 도모하는 데 다른 체제보다 우월한
1) 원칙적으로 경제성장의 제도이론을 검증하기 위해 성장지향적 공공정책을 결정하 는 다른 요인들, 즉 이해와 이념을 제어해야만 한다. 경제성장과 형평에 대한 이해 의 충돌이 가능하고 또한 親성장과 反성장의 이해구조는 이미 존재해 온 역사적, 정치적, 경제적 조건들에 따라 다양하게 나타난다. 만약 親성장 이해집단이 反성장 이해집단보다 크기나 수면에서 훨씬 크다면 다른 조건들이 비슷할 때 親성장정책 이 채택될 것이다. 또한 경제성장에 대한 이념이 특정 정치제도에 속해 있는 엘리 트와 대중에게 얼마만큼 영향을 미치는지도 중요한 문제이다. 만약 경제성장을 최 우선의 목표로 우선시하는 사회적 합의가 존재할 경우 이는 경제성장에 상당한 도 움을 줄 수 있다. 그러나 이 논문에서는 경제성장을 둘러싼 이념과 국내 갈등구조 등의 문제를 다루지 않기로 한다. 연구대상의 모든 국가가 장기적인 경제성장을 추구하고 경제성장을 둘러싼 갈등구조가 유사하다고 가정한다.
지에 관해 많은 이론적 논의가 있었다. 그러나 왜 체제형태가 경 제성과에 지대한 영향을 미치는지 그 근본적 이유에 대한 논의는 거의 전무한 상태이다. 권위주의 정치는 이론상으로 민주주의의 많은 병폐들, 예를 들면 지나친 분배위주의 정치, 정책의 비일관 성, 소비성향 등을 치료할 수 있다. 하지만 권위주의적 정치가들 이 자신의 사익을 위해 경제를 운영하지 않으리라는 보장이 없다 (Przeworski and Limongi, 1993). 실증적 증거들 역시 일관성 있 게 나타나지 않고 있다. 많은 연구에서 정치제도와 경제성장의 관 계를 실증적으로 분석하는 시도를 했으나, 체제형태가 경제성장에 영향을 미친다는 것을 통계분석을 통해 증명하지는 못했다.2)
체제형태를 민주주의와 권위주의와 같이 단순히 이원론적으로 분류하는 것은 다분히 임의적이며 각 체제 안에서도 다양한 차이 가 존재한다는 것을 여러 학자들은 공감하고 있다. 예를 들면 Haggard(1990)는 권위주의 체제를 강성과 연성, 또한 기술관료적 체제와 세습적 체제로 구분하고 있다. Linz and Chehavi는 권위주 의 체제 중 특히 약탈적인 성격을 지니는 술타니즘sultanism 또는 폭군주의의 기원을 연구했다. 그 동안 본격적인 연구가 제대로 이 루어지지 않았기 때문에 이러한 체제 구분이 체제형태와 경제성과 간의 관계라는 퍼즐을 푸는 데 도움이 될지는 보다 심도깊은 연구 가 이루어져야 알 수 있을 것이다.
민주주의 국가들의 경제성장률이 동일하지 않고 그들 국가가 다 양한 정치제도를 갖고 있다면 정치제도와 경제성장의 관계를 정치 체제보다는 민주주의 체제하에 존재할 수 있는 정치제도의 성격에 서 찾는 연구가 이루어져야 한다. 예를 들면 다음과 같다.
2) Barro(1997)는 민주주의의 수준정도와 경제성장이 비선형관계를 이루고 있다고 주 장하나 그 일반성을 입증하기 위해서는 더 많은 연구가 필요하다.
2. 민주체제 내의 제도
(1) 이해집단의 크기와 수
경제성장을 도모하기 위해서 사회는 이해집단이 그들의 집단행 동 문제를 해결하고 공공재를 공급하는 데 기여하도록 유도하는 방법을 개발해야만 한다. 그러나 소규모의 이해집단이 다수 존재 할 경우 이러한 임무는 본질적으로 수행하기 어려워진다. 이에 따 라 Olson(1993)은 이해집단의 수가 증가할수록 경제성장률이 낮아 진다는 가설을 세웠다. 이 가설은 정치제도가 경제성과에 영향을 미치는 주요 메커니즘을 분배정치, 즉 각 이해집단은 정부로부터 가능한 많은 이익을 얻기 위해 로비를 벌이는 그러한 정치제도로 가정하고 있다는 점을 주시해야 한다.
(2) 노동-자본의 관계(조합주의와 임금결정제도)
선진 여러 국가들은 국내의 계급관계를 관리하는 데 각기 다른 제도를 실험해 왔다. 어떤 학자는 조합주의제도, 예를 들면 중앙집 중화된 임금협상이 다른 제도보다 더 좋은 성과를 가져온다고 주 장한다. Alvarez, Garrett, and Lange(1991)는 더 나아가 좌파적 성격의 정부와 노동운동을 수용하는 국가는 그렇지 못한 국가보다 경제성과가 훨씬 좋다고 주장한다. 그러나 동아시아국가들은 노동 권을 정치제도권 안에 정식으로 포용하지 않고서도 높은 경제성장 을 지속해 왔다. 즉 노동계급의 수용 여부보다는 노동계급과 자본계 급이 협력하는 데에 어떤 제도가 가장 적절한가의 문제가 더욱 중 요하다.
(3) 관료주의
경제발전과 관련된 집단행동 문제를 해결하기 위한 한 방법은 능력있고 독립적인 관료들로 구성된, 실적위주의 관료사회를 만드
는 것이다(Haggard and Moon, 1993: Campos and Root, 1996).
따라서 경제성장은 급료, 임용제도, 관료의 사회적 배경과 같이 관 료의 성향과 능력, 독립성을 측정할 수 있는 변수들과 관련되어 있다고 볼 수 있다.3)
(4) 헌법제도와 선거제도
헌법제도나 선거제도의 선택에 따라 권력의 집중과 정부의 안정 성이 결정된다. 어떤 학자들은 비례대표 선거제도는 소수집단을 정치제도권으로 끌어들임으로써 분열된 사회를 통치하는 데 더 낫 다고 주장하기도 한다. 의회제도는 권력분리와 타협을 증진시킴으 로써 분배문제나 계급갈등을 해소하는 데 도움을 준다.
(5) 정당제도
정당제도가 정부와 경제성과에 큰 영향을 미친다는 일부 학자들의 주장이 있다. 예를 들면, 미국의 강력한 양당제도는 안정을 도모하고 분배와 관련된 갈등을 해소하는 데 도움을 준다고 알려져 있다.
정치제도와 경제성장간의 관계에 관한 기존 연구의 고찰은 더 많은 연구의 필요성을 강조하고 있다. 먼저, 경제성장의 제도이론 은 경제성장과 정치과정 모델에 기초를 두어야 하는데 대부분의 연구는 이 점을 간과하고 있다. 둘째, 기존의 실증연구는 정치제도 이외의 기타 경제성장을 결정하는 요소들을 제어하지 않고 있다.
셋째, 대부분의 실증적 연구는 일부의 국가군, 특히 서구의 민주국 가들만을 대상으로 이들의 경제성과에 초점을 맞춰 왔다. 비록 Barro(1997)는 이 문제에 대해 가장 포괄적인 연구를 발표했으나 그의 연구 역시 몇 가지 문제점을 안고 있다. 체제형태가 경제성 장에 미치는 영향이 주요 논점이기는 하지만 궁극적인 목적은 효
3) 특히 고위급 관료와 정치지도자들의 사회적 배경에 관심을 두고자 한다. 이러한 지도자들이 중산계급의 배경을 가질수록 그들이 노동계급과 자본계급의 충돌의 중 재를 더 잘하고 경제를 보다 잘 운영한다는 가설이 가능하다.
율적인 정치를 유도하는 일련의 제도를 발견하는 것이다. 정권형 태의 차이점만으로는 이러한 효율적 정치에 필요한 제도적 장치의 요소를 구별하기 어렵다. 공공정책의 결정은 정치제도와 경제성장 을 잇는 매개변수일 뿐이다. 그러나 Barro는 정책과 정치제도를 각기 다른 독립변수로 다루는 오류를 범했다.
Ⅲ. 이론적 모형
Cox and McCubbins(1996)의 정책결정 제도이론은 경제성장 문 제에 응용이 가능하다. 이들의 주요 관심은 정치제도의 성과를 정 부의 결단성decisiveness과 반응도responsiveness 측면에서 설명하는 데 있다. 다시 말해 왜 국가가 결단력 있게 행동할 때, 또 국가가 소수의 특정 이해보다 광범위한 대중의 이해에 반응할 때 국가간 의 차이가 존재하는지를 설명하고 있다. 주요 논점은 국가의 선거 제도와 헌법제도가 정치행위자의 동기와 능력을 규정하여 국가의 결단력과 반응도의 정도를 결정짓는다는 것이다.
먼저 정치제도의 결단성을 생각해 보자. Cox and McCubbins에 따르면 국가의 결단성은 얼마나 많은 정부 하위조직이 입법과정에 거부권한을 가지는지, 또 얼마나 많은 정당이 이러한 거부권 행사 통로veto gates를 조절하기 위해 존재하는지에 따라 결정된다. 정부 의 각기 다른 하위조직간의 권한을 구분하는 것이 헌법제도이며 정당제도의 분할을 결정짓는 것이 선거제도이다. 국가의 결단력 부재는 권력의 분산과 목적의 분산이 공존하는 상태, 즉 정치제도 에 거부권을 행사할 수 있는 많은 통로가 존재하고 이를 견제하기 위해 경쟁을 벌이는 정당의 수가 많을 때에만 나타난다(<그림 1>
참조). 헌법상으로 권력이 분리되어 있고 선거제도상 목적이 분산 되어 있을 때 공공정책의 개인화는 발생한다.