4.1. 정부 간 관계론
정부 간 관계(Inter-Governmental Relations)라는 말은 1960년대를 시작으로 특히 1970년대에 들어 연방제를 채택하고 있는 연방 국가들에서 연방정부와 주정부 간의 합리적인 관계정립을 위하여 본격적으로 연구하기 시작하였다. 그러나 일반적인 의미에서 볼 때 정부 간 관계란 중앙정부와 가능한 모든 범 위의 지방정부 간의 관계를 의미한다.
정부 간 관계론의 대표적인 학자인 Wright(1988)에 따르면, 정부 간 관계 모형은 분리형(separated authority model), 중첩형(overlapping authority model), 그리고 내포형(inclusive model)으로 나눌 수 있다. 분리형은 인사 재정상의 완전한 분리를 기초로 지방정부가 독립적인 자율성을 누리는 관계를 말한다. 중첩형은 중앙과 지방이 상호의존관계에 기초하여 정치적 타협과 협상을 벌 이는 관계이다. 내포형은 지방정부가 중앙정부에 완전히 종속되어 있는 관 계를 말한다.
허만형(2012)은 Wright(1988)의 정부 간 관계 모형에 근거하여 중앙정부와 지방정부 간의 관계 유형을 종속형, 대립형, 파트너형으로 구분하였다. 종속 형은 중앙정부에 광역자치단체가 종속되어 있고, 광역자치단체에 기초자치 단체가 종속되어 있는 형태를 말한다. 이러한 형태에서는 자치권이 위축되 어 지방자치단체는 중앙정부의 행정기관 역할을 수행한다. 중앙정부에서 결 정된 사회복지 급여나 서비스가 광역자치단체를 경유하여 기초자치단체에 전달되고, 기초자치단체에서 사회복지대상자에게 전달된다. 대립형은 중앙 정부와 광역자치단체가 대등한 관계를 유지하는 가운데 광역자치단체의 자 치권은 분명히 보장되지만 기초자치단체는 광역자치단체와 종속적인 관계를
유지하고 있어 자치권의 제한을 받는 형태를 말한다. 이러한 형태에서는 중 앙정부와 광역자치단체가 독자적으로 수혜자(클라이언트)에게 사회복지 급 여나 서비스를 제공한다. 예를 들면, 미국의 경우 연방정부와 주정부는 대등 한 관계를 이루고 있으나 기초자치단체는 주정부의 지휘를 받고 있다. 파트 너형은 중앙정부, 광역자치단체, 그리고 기초자치단체가 동반자적 관계를 가 지는 형태를 말한다. 세 유형의 정부(중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체) 공동으로 정책에 접근하기도 하고, 두 유형의 정부(중앙 및 광역, 중앙 및 기 초, 광역 및 기초)가 짝을 지어 정책에 접근하기도 하지만 각각의 고유 영역 도 뚜렷이 가진다. 파트너 모형에서는 광역 및 기초 자치단체의 자치권이 보 장된다.
4.2. 거버넌스 및 복지거버넌스 이론
거버넌스(governance)라는 용어는 1980년대 초에 영국의 학자들을 중심으 로 본격적으로 논의되고 정책 시스템에 반영되기 시작하였고, 우리나라에서 는 1990년대 중반 이후부터 사회과학 분야에서 활발하게 사용하기 시작하였 다. 그리하여 지금은 거버넌스라는 용어가 전 세계적으로 사회과학 분야뿐 만 아니라 정책 실무현장에서도 널리 사용되고 있다.
거버넌스에 대한 논의는 학문 분야 및 학자에 따라서 다양하게 논의되고 있다. 그러나 거버넌스 관련 논의에서 공통적으로 강조되는 것은 ① 네트워 크의 중요성, ② 국가의 역할이 통제에서 영향력 행사로 전환, ③ 공적 자원 과 사적 자원의 혼합, ④ 다양한 정책수단의 활용 등이다.
거버넌스(governance)는 과거의 일방적인 정부 주도적 경향인 거버먼트 (government)를 대체할 수 있는 대안적 의미로 등장하였다. 거버넌스는 관료 중심의 국가운영방식에서 민과 관이 협력하는 새로운 국가운영방식이다. 거 버넌스는 정부와 기업, 그리고 시민단체 등 다양한 참여주체가 네트워크를 구축하여 공동의 관심사와 공공의 문제를 해결해 나가는 새로운 형태의 정
부운영방식이라고 할 수 있다(이용돈, 2010).
복지거버넌스(governannce of welfare)는 민관 파트너십에 기초한 사회복지 네트워크를 통해 문제를 해결하려는 전략이다. 즉, 복지거버넌스는 공 사 파 트너십에 기초한 복지 네트워크를 구성한 후에 민관이 협력하여 복지서비스 를 공급하는 체계를 의미한다. Butcher(2002)는 복지거버넌스를 공공부문의 정부기관뿐만 아니라 공 사 부문 및 비영리 부문의 여러 조직들 간의 네트 워크와 파트너십을 통하여 복지서비스를 공급하는 사회복지전달 기제라고 정의하였다.
지역복지거버넌스는 공공부문으로서의 지방정부뿐만 아니라 기업, 민간사 회복지기관, 지역주민 등이 협력하고 네트워크를 형성하여 지역의 복지문제 를 공동으로 해결하는 체계를 의미한다. 지역복지거버넌스는 사회복지서비 스의 공급을 지방정부가 독점적으로 수행하는 것이 아니라 지역주민들에게 사회복지서비스의 공급주체를 결정할 수 있는 권한을 부여할 수 있다고 보 는 것이다. 즉, 지역복지거버넌스는 지방정부의 통제기능보다는 복지 관련 행위주체 간의 협력과 네트워크, 다양한 복지자원의 활용, 참여주체의 다원 화와 책임성을 중요시한다. 지역복지거버넌스가 갖는 사회복지의 의의로는
① 지역복지정책 결정과정의 합리성 확보 및 협력 가능성 제고, ② 지역복지 공급주체 간의 역할 재정립, ③ 지역복지서비스의 효율성 및 통합적 접근성 증대, ④ 지역복지 역량의 강화 및 지역사회의 변화 주도 등을 들 수 있다.
지역복지거버넌스 구축과 관련한 중요한 구성요소로는 ① 거버넌스 관점에 기초한 지방정부의 정책추진 의지, ② 지역복지조직의 참여 및 동기 부여,
③ 협력적 동반자 관계에 입각한 네트워크의 구축 및 참여자 간의 신뢰 형 성, ④ 거버넌스 운용에 관한 정부의 행정 및 재정적 지원 강화, ⑤ 민간복지 조직 및 지역주민의 역량 강화 등을 들 수 있다(류진석, 2011).
송재복(2011)은 지역사회복지협의체와 같은 행정 중심의 복지거버넌스를 활성화시키기 위해서는 ① 지자체의 운영의지와 역할이 중요하며, ② 참여 자의 자발적 활동을 유도할 수 있는 관심구조와 인센티브, ③ 분권적 의사결 정구조, ④ 조직의 안정된 운영 체계가 있어야 한다고 주장했다. 또한 복지
거버넌스 참여자 간의 결속력을 강화시키고 참여자와 비참여자 간의 상호교 류를 빈번하게 하는 활동이 있어야 하며, 특히 복지거버넌스 활동의 형식화 를 막고 적극적으로 활성화하기 위해서는 확실한 재정적 지원이 필요하다고 보았다.