일본은 1965년「산촌진흥법」으로 농촌의 중심지 및 중심 집락을 정비하기 시작했 다. 1967년에는 「고설산촌개발종합센터계획」에서 중심 집락 정비노선을 명확화 했 다. 이후 「신전국총합개발계획, 1969」에서 광역생활권 개념을 도입하여 국토를 효율 적으로 재편하고자 하였고, 당시 자치성은 ‘광역시정촌권’, 건설성은 ‘지방생활 권’이란 개념을 도입하여 각각의 광역생활권 관련 시책을 추진하였다. 지방생활권에 대한 구상은 “지방생활권-2차 생활권-1차 생활권-기초 집락권”순의 위계로 정비되었 는데 현재는 중심 집락의 기능이 소별된 곳이 많고 2차 생활권은 당시 시정(헤이세이 합병 전의 구 시‧정) 정도의 범위에 해당된다고 할 수 있다. 1970년대 들어 「과소지 역대책 긴급 조치법」(과소대책법)으로 「집락재편모델사업」을 시행하였는데 이는 집 락이전 혹은 집락 안 일정가구에 대한 집단이전에 관한 사업이다. 「제3차국토총합개 발계획」(1977)에서 정주권 개념을 바탕으로 인간 거주의 종합적 환경정비를 시행하기 시작하였고, 농촌의 정주구(촌, 초등학교 구에 해당)를 선정하여 정주구 안에서 중심 집락의 기능 향상을 도모하고자 하였다. 2000년에 들어 「고소지역자립특별조치법(과 소자립촉진법)」실시를 통해 정주촉진단지정비사업, 집락 등 이전정비사업, 계절주거 단지정비사업, 정주촉진빈집활용사업 등 과소지역집락재편성정비사업이 시행되었고,
중심 집락에 대한 직접적인 정비보다 주변 한계집락의 유지, 지역 정주인구 유지를 위 한 주거 정비를 위한 사업이 시행도고 있다. 국토형성계획(2008)에서는 NPO법인 등 민 관 연계를 통한 “마치츠쿠리(마을만들기)”를 추진하면서 중심지와 중심 집락에 시설 을 정비하는 접근방법에서 기존 시설을 활용하면서 다양한 주체가 연계하여 지역을 유 지 활성화 하는 농촌정비계획을 시행하고 있다. 국토교통성은 과소지역의 지역재생을 목표로 한 새로운 시책으로 작은 생활과 희망을 연결하는 ‘작은 거점 만들기’를 시 행하고 있다. 작은 거점 만들기란 초등학교 구, 혹은 여러 마을로 형성된 지역에서 도 보가 가능한 거리, 혹은 마을버스로 연결되는 가까운 거리 내에서 쇼핑, 의료 등 생활 서비스와 지역 활동이 가능하게 하는 것이다.
1) 가미시호로 정의 중심지 정비계획
일본 홋카이도에 위치한 가미시호로 정은 삿포로에서 차로 약 3시간 30분, 북쪽 대 지의 한 가운데 위치한 작은 자치단체이다. 국립공원으로 일본 제일의 규모를 갖고 있 는 다이세츠 산 국립공원의 동쪽 기슭에 위치하고 있으며, 일본에서 제일 넓은 공공육 성 목장인 나이타이 고원이 있다. 지역의 약 76%가 산림지대로 이루어진 마을이며, 지 목별 토지이용을 보면, 택지는 0.6%로 1%에도 미치지 않는다. 주로 낙농업과 임업 등 1차 산업과 온천관광 등의 산업에 집중하고 있다.
가미시호로 정도 다른 홋카이도의 자치단체와 마찬가지로 급속한 인구감소에 직면하 고 있다. 1965년에는 10,309명에서 2010년에는 그 절반인 5,080명까지 감소하였고, 2040년에는 약 3,222명으로 줄어들 것으로 추산되고 있다. 가미시호로 정의 2012년 일 반회계 예산은 약 56억 엔으로 같은 인구규모 지자체와 비교해 심각한 재정 상황은 아 니지만 미래에도 유지될 것이라 기대되지는 않는다. 2012년 가미시호로 정에서는
“5,000명의 마을 만들기”를 목표로 제5기 가미시호로 종합계획의 10가지 주제를 정 하고 그 첫 번째 과제로 ‘공공시설의 배치 등 그랜드 디자인 작성’계획을 작성하였 다.
공공시설의 개편에 대해 보통 시설 수 조절에 따른 재정적 압박을 개선하는 것이 주 된 목적이었지만, 가미시호로 정의 계획에서는 시설관리, 재정 부담과 인구감소의 균 형을 취하는 것뿐만 아니라 인구 1만 이하의 작은 마을에서 어떤 풍요로운 생활이 가 능할 것인지, 그것을 위해 공공시설이 어떤 역할을 담당해야 할 것인지 탐구하는 것부
터 시작한다. 인구 3할 감소시대를 맞이하여 미이용, 저이용 되고 있는 공공시설 개편 을 통해 지방 도시의 적정규모화를 도모하는 것이다.
가미시호로 거리의 공공시설 조정을 위한 계획지침을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 역사성을 유지하는 지역을 선정하고, 사회적·문화적, 풍토적·경제적 측면 등을 조사하였다. 지역 내에 건축된 건물들은 모두 거리 전체의 구조 속에서 역사적 의미를 갖고 있으며 이러한 특징을 이해해야 한다. 둘째 미이용지를 재평가하는 것이다. 미이 용지의 평가는 재정 부담 평가에서만 활용되는 경향이 있지만, 주민 생활의 질을 향상 시키는 관점에서 건물의 사용 가능성과 잠재 역량을 통찰하는 것이 중요하다. 셋째, 공공 서비스의 시너지 효과를 생각해야 한다. 공공서비스 시설에서 개편의 합리화와 효율화는 필수적이지만, 단순한 장소의 집약화에는 주의가 필요하다. 예를 들어 최근 서비스의 원스톱화는 효율성 면에서 주목 받고 있지만, 기존 서비스가 한 건물에 집약 되어 제공되는 것만으로는 의미가 없다. 공공 서비스 자체의 고품질화 및 최적화를 목 표로 진행되어야 한다. 넷째, 조직과 건물을 분리하여 생각하는 것이다. 대부분 조직의 부서(소프트웨어)가 위치한 건물(하드)을 소유하는 방식이 기존 시설 관리의 통념이다.
그러나 공공서비스 시설의 효과적인 활용을 위해서는 소프트웨어와 하드웨어의 일대일 함수 관계를 재검토해 보아야 한다. 예를 들어 한 건물을 각각의 부서가 임차하여 이 용하는 등 변화에 유연하게 조정할 수 있는 구조를 지향하고, 공공시설들을 일괄 관리 하는 부서를 설치하는 등의 노력이 필요하다. 다섯째, 세대 간 소통을 위한 공간을 배 려해야 한다. 시설은 특정 서비스를 이용하기 위한 공간을 제공하는 것이지만, 지방 소도시에서의 공공시설은 단순히 서비스의 수급을 위한 장소제공 뿐만 아니라 이용자 이외에도, 특히 세대가 다른 주민이 편안하게 접근할 수 있는 장소가 되어야 한다. 여 섯째, 단순교류를 위한 공간에 대한 계획이 필요하다. 공공서비스 시설이 서비스 제공 만이 목적인 장소라면 서비스가 필요하지 않은 주민은 시설을 활용할 필요가 없다. 서 비스 제공만을 위한 시설은 서비스 미이용 주민들을 배제할 것이다. 주민 커뮤니티 형 성을 위한 장소는 목적 없이 불쑥 들를 수 있는 가벼움이 중요하다. 일곱째, 생활과 연속되도록 공공서비스 시설이 배치되어야 한다. 쇼핑을 하러 가는 길이거나 학교에서 의 귀가 길이거나, 시설 밖에서의 생활과 서비스 이용이 자연스럽게 연결되도록 생활 의 시퀀스를 고려하는 것이 중요하다. 마지막으로 공공서비스 시설 간 이동시 즐길 수 있는 공간이 배치되어야 한다. 특히 노인에게 이동은 큰 부담이지만, 그렇다고 시설에 계속 머무는 것은 정신적, 신체적 건강에 문제를 야기 시킨다. 공공시설이 효율적으로 이용되기 위해서는 건물 자체 계획 이상으로 시설까지 이동 환경의 정비가 중요하다.
2) 유바리시의 의료서비스 중심 정비사례
일본은 2025년을 목표로 고령자가 지역에서 안심하고 생활할 수 있는 "지역 포괄 관리 시스템"을 구축하기 위해 지역의 과제와 요구, 사회 자원의 파악하고, 과소 지역 에 사는 노인 의료·복지·주거의 총체적인 서비스 체계를 검토하고 있다. 복지, 의료, 주택관련 부서는 조직 내부에서 각각 독자적인 정보를 보유하고 각각 독자적인 정책을 추진하기 때문에 이러한 정보를 공유, 협력하여 계획을 입안 하는 것은 어려운 일이 다.
유바리 시(夕張市)는 홋카이도 소라치 지청에 위치한 도시이다. 홋카이도의 중앙부 에 위치하고 있으며, 한때 이시카리 탄전의 중심도시로 번영했었으나 2006년의 심각 한 재정난 여파로 2007년 3월 6일, 재정 재건 단체로 지정되어 사실상 파산했다. 유 바리 시는 새로운 도시재생을 위해 ‘탄광에서 관광으로’라는 슬로건을 내걸고 약 10년 동안 호텔, 놀이공원, 스키장 등에 무려 176억 엔을 쏟아 붓는 대규모 프로젝트를 추 진하였다. 유바리 시는 약 4천 800억 원이 넘는 빚을 지게 되었고, 결국 12만 명에 달하던 인구가 만 명도 채 되지 않는 도시로 전락하게 되었다.
과소 지역 의료·복지·주거의 총체적 서비스의 구조를 살펴보면, 의료서비스, 고령자 에 대한 복지, 케어 하우스 및 생활 지원 시설 등의 거처는 모두 재정문제로 인해 단 독으로 서비스를 제공할 수 없는 상황이다. 그러므로 지역별로 미이용되는 기존시설의 활용에 대한 검토는 필수적이다. 재정적으로 특정 시설 유지 관리비는 부담이 되기 때 문에 재택 서비스를 중심으로 간호 계획 등 재가 서비스를 검토하고 있다. 거주 시설 이용에 대한 경제적 부담, 기초 연금에만 의존하는 저소득 노인이 이용할 수 있는 공 영 주택 계획에 빈집 이용 등 기존 시설 활용이 검토되어야 한다.
유바리 시의 의료서비스는 지정 관리자에 의해서 관리 운영이 이루어지고 있으나 재 정적인 문제와 인구감소로 인해 광역 연합에서 관리 운영을 실시하지 않을 수 없는 상 황에 있다. 광역 연합에 의해 의료 인력 로테이션 체계를 구축하면 도시부의 핵심적 병원이 중심이 되어 연합된 지역까지 지속적인 서비스가 가능하다.
이러한 의료 서비스의 운영 조직과 함께 복지 서비스에 대해서도 지역 포괄 관리 모 델을 구축하여 활용할 수 있다. 과소 지역에 있어서는 다양한 서비스를 종합적으로 제 공하는 운영 본부가 필요할 것이다. 광역 지역 전체의 의료·복지·거주 서비스를 종합 적으로 운영하는 것이, 과소 지역에서는 필요하다.
그런 선례로, 도쿄도 코다이라 시의 "케어 타운 샤오핑"과 그 위에 만들어진 "이쯔프
크 미소"이 꼽힌다. 이 시설은 1층에 진료소와 데이 서비스 및 방문 간호 서비스·식사 서비스가 설치되어 2층 3층에 공영은 아니지만 임대 주택이 설치된 복합 시설이다. 의 료와 간병 등 복지 서비스는 방문으로 이루어지며, 요양 공간은 주택으로 제공된다.
총체적 서비스를 제공하려는 경우 건축적 환경은 생활 권역에서 갖추는 것이 바람직 하지만, 역시 운영은 광역에서 담당해야 한다고 생각한다. 어디 하나의 부서가 단독으 로 생기는 것이 아니라 다양한 차원에서 협동적 검토가 필요하다.
3) 아이치현 동부지역의 고령자중심 서비스 정비
일본 아이치 현 동부의 산간 지역은 과소화가 진행되고 있는 지역으로 산간 지역에 생활하는 노인 생활 실태를 고려하여 과소지역에서 고령자 복지서비스가 어떻게 정비 되어야 하는지 제시하고 있다. 방문 간호, 데이 서비스 그룹 홈 소규모 다기능형 주택 개호 등 재택 서비스로 분류되는 오피스 건물은 "복지 거점"이다. 이러한 복지 거점·시 설은 개호 보험이라는 공적 보험을 배경으로 하지만 설치는 사업자에게 위임하여 시장 원리에 의해 운영되기 때문에 지역에 존재하는 복지 거점 수의 격차가 매우 크다. 도 시에서는 간호 보험의 모든 복지 거점 시설들이 지역 안에 모인 것이 당연하지만, 과 소지에서는 복지 거점이 없는 경우가 많다. 각 복지 거점은 각각 사업 유지에 필요한 이용자 수가 있었는데 그 지역의 인구 밀도와 경제상황에서 충분한 이용자를 수급할 수 없는 경우 시장경제의 논리에 의해 복지 거점은 설치 운영되지 않는다.
아이치 현 동부 산간지역에 위치한 거점의 경우 사회복지협의회의 후원으로 운영되 고 있으나 적자인 상황이다. 산간 지방의 인구밀도는 낮고, 광역 지역을 담당하지 않 으면 경영이 유지되는 이용자 수를 채울 수 없다 또한 산간지역 내 고령자 가정까지 접근성이 떨어지며, 산길이기 때문에 이동 경비가 늘어나 같은 서비스를 제공하더라도 도시지역 보다 서비스 단가가 상승한다. 예를 들어 1시간 서비스를 하는데 편도 40분 의 이동 시간을 요한다. 도시 지역에서는, 1시간 서비스를 하는데 5분 만에 방문할 수 있는 것과 비교하면, 채산성이 극단적으로 나쁘다고 할 수 있다.
대부분 과소지역에서 복지 거점을 유지하는 것은 새로운 복지 거점을 생성하는 것보 다 한정된 복지 거점에서 어떻게 고령자에게 최대한의 서비스를 유지할 것인가에 집중 해야 한다. 산간지역의 고령화율은 빠르게 상승하여 50%에 근접하고 있지만 사실은 고령자 수는 줄어들고 있다. 고령화율이 증가하여 고령자 수가 늘고 있는 것은 교외