(1) 재해지원물자의 비축에 관한 법규정의 통합 재난및안전관리기본법으로의 통합
-방재행정은 재해예방, 재해응급대책, 긴급구조와 같은 단계로 구분 할 수는 있지만, 그 단계들은 분리되어 있는 것이 아니라 상호연계되 어 있는 일련의 과정으로 이해되어야 하고, 재해지원물자의 비축 등 에 관한 법체계에서 방재행정의 특성이 반영되어 있어야 할 것이다.
일본에 있어서의 재해지원물자의 비축에 관한 사항은 재해대책기본 법에서 규정하고 있는데, 이는 방재행정의 각 단계가 하나의 법률로 통합관리되고 있다는 점을 보이고 있다.
우리나라의 재해지원물자의 비축에 관한 법규정을 보자면, 재해구호 물자의 비축과 재해복구물자의 비축은 각각 재해구호법과 재난및안전 관리기본법에서 규정되어 있으며, 그 비축대상물자의 종류도 구별하 고 있다.
이러한 법체계를 정비하여 재해로부터 국민의 생명과 재산을 보다 실효적으로 보호하기 위해서는 재해지원물자를 비축하는 근거법률을 재난및안전관리기본법으로 통합해야 할 것이다.
(2) 비축대상 재해지원물자의 확대
재해대책기본법의 규정 및 그에 따른 각 지방자치단체에서의 운영 에서 보자면, 일본의 재해지원물자의 비축대상은 한국에서의 비축대 상보다 그 범위와 종류가 다양하다는 것을 알 수 있었다.
우리나라의 재해구호법 제5조는 재해구호물자의 확보 및 보관을 규 정하고 있고, 제4조 제1항 각호는 재해가 발생하였을 때에 피해자에 게 실시하는 구호의 종류를 규정하고 있으며, 제5조 제5항은 확보되 어야 할 재해구호물자의 종류 및 확보기준 등에 관해 필요한 사항은 행정자치부령을 정하도록 하고 있다.
보고서 제4장 제1절에서 살핀 바와 같이 우리나라의 재해구호물자 로서 지급되는 것은 급식 또는 생활필수품에 한정되어 있고, 그 종류 및 확보기준은 개별지급기준, 성인남녀 2인 기준, 임시주거시설 등에 서 생활하는 세대별 기준 등으로 한정되어 있으나, 그 밖에도 급식장 비나 노약자 등 요원호자(要援護者)를 위한 물자, 의료용품과 물자의 수송 및 상하차를 위한 물자 및 기자재도 재해구호물자에 포함되어야 할 것이다.
(3) 재해지원물자의 비축에 관한 사항의 법규로의 편입
재해구호법 제5조는 구호기관으로 하여금 재해구호물자를 상시 확 보하여 응급지원할 수 있는 체제를 갖추도록 하고(제1항), 확보하여야 할 재해구호물자의 종류 및 확보기준 등에 관하여 필요한 사항은 행 정자치부령으로 정하도록 하고 있다(제5항).
재해재난업무의 일원화 방침으로 소방방재청이 설립됨에 따라 보건 복지부 소관의 재해구호에 관한 업무를 소방방재청으로 이관하고, 재 해구호법의 소관을 보건복지부에서 행정자치부로 변경하고자 하는 이 유로 재해구호법이 일부개정(2004년 12월 30일 법률 7261호)되었다.
개정전에는 재해구호물자의 종류 및 확보기준 등에 관하여 필요한 사 항은 보건복지부령으로 정하도록 되어 있었으나, 개정후에 행정자치 부령으로 정하도록 되었다.
그러나 현재까지 행정자치부령으로 이를 정한 바가 없고, 실무상으 로는 구재해구호법하에서의 보건복지부령 별표1과 2에서 정하고 있었
던 ‘급식 또는 생활필수품의 종류와 한도’와 ‘종류 및 확보기준’를 방 치한 채, 소방방재청에서 고시를 통해 정하고 있다.
방재행정에 있어서의 재해지원물자의 비축과 재난시의 물자의 지급 은 국민의 최소한의 생존을 보장하기 위한 조치로서, 국민은 이러한 물자의 지급을 요구할 수 있는 권리가 있는 것으로 보아야 할 것이 며, 이러한 국민의 권리를 정한 사항이 법규가 아닌 행정규칙에 의해 정해지고 있는 것은 헌법 및 법률에 의한 행정의 원리에 비추어 볼 때 문제가 있는 부분이라 생각된다.
따라서 재해지원물자의 비축이라는 사항의 성질상 이에 관해서는 최소한 행정자치부령으로 규정하여 권리에 대한 개관가능성 및 행정 의 개관가능성을 확보해야 한다.
2. 재해지원물자의 비축 등에 관한 협약체결의 활용과 법적 근거의 정비
재해구호법 제7조 및 제9조에서 구호를 위해 필요할 경우에는 토지 나 건물의 소유자 등에게 사전에 그 사용을 통지하고 승낙을 얻도록 하고 있거나 물자의 취급을 업으로 하는 자에게 시설 또는 물자의 우 선 사용 또는 판매에 관한 협력을 요청하도록 하고 있으나, 재해가 발생한 후에 이러한 협력의 요청 등에 대한 주민이나 업자의 협력을 보장하기 위해서는 사전에 협약을 체결하여 두고, 물자를 비축․조달 하는 방법을 사용해야 할 것이다.
일본의 각 지방자치단체는 재해예방행정의 일환으로 지역내의 사업 소와 재해지원물자의 비축 등에 관한 협정을 체결하고 있음을 살펴 보았다. 이러한 협정은 방재행정에 있어 행정행위를 대체하는 기능, 행정의 각종 행위형식을 통합하는 기능, 국민의 안전의식을 높이고 일상생활에서 안전문화를 실천할 수 있도록 지도하거나 계몽하는 기 능을 할 뿐만 아니라 사전에 재해지원물자의 비축 등을 위한 수단으
로 활용될 수 있다.
일본의 각종 협정에 관한 학설과 판례에서 살핀 바와 같이 협정이 체결되었다고 하여 내용의 여하를 불문하고 법적 구속력을 가지는 것 이라고는 할 수 없기 때문에, 협정내용이 구속력을 가지기 위해서는 행 정이 상대방이 되는 행정협정의 경우에는 비례원칙․평등원칙이나 공 서양속에 반하는 사항을 내용으로 하는 계약은 무효가 될 것이며, 또한 계약의 내용이 명확해야 하고, 실현가능성도 있어야 하는 등 객관적인 계약해석의 방법으로 그 효력을 인정할 수 있는 것이어야 한다.
따라서 재해지원물자의 비축․조달에 관한 행정협정을 체결하는 경 우에 이러한 계약해석의 일반적 기준뿐만 아니라 행정이 상대방이 됨 으로써 받아야 하는 행정법 일반원칙의 구속을 고려하여 협정을 체결 해야 할 것이다.
또한 협정체결의 공정성 및 투명성을 확보하고, 나아가서는 협정에 제3자효를 인정하기 위해서는 건축기준법이나 도시녹지보전법과 같은 일본의 입법례서와 같이 협정내용을 공개하고, 제3자의 체크를 가능 하게 하는 협정체결의 절차를 규제하는 규정을 재난및안전관리기본법 에 두는 것도 하나의 방법이라 할 것이다.
3. 요원호자(要援護者)보호를 위한 방재카드의 작성
일본의 한신․아와지 대진재, 미국 루이지애나주를 강타한 태풍 카 트리나에 의한 도시침수 등과 같은 재해에서는 특히 노약자나 장애인 등의 보호가 재해구호에 있어 큰 문제가 되었다. 일본의 한신․아와 지 대진재의 경우 대피소생활이 장기화되면서 고령자의 사망이 100명 을 넘어섰고, 미국의 루이지애나 주에서 사망한 약 900명의 희생자들 은 대부분 양로원에 기거하는 노인들이었고 이들에게는 대피명령조차 전달되지 않았다고 한다.62)
62) 홍규덕, 비상대비․위기관리체계에 대한 중앙행정기관과 지방자치단체의 역할 모
이러한 실정을 감안할 때, 재해구호에 있어 특히 요원호자에 대한 배려가 중요하다고 할 수 있다. 전술한 바와 같이 재해구호법시행규 칙 별표2에서 정하고 있는 현행의 재해구호물자의 비축에 관한 종류 와 확보기준을 현행의 성인남녀 2인 지급기준이나 임시주거시설에 거 주하는 세대별 지급기준 그리고 개별적 기준에 의한 것에 더하여 노 약자나 장애자과 같은 요원호자를 위한 구호물자의 종류 및 확보기준 을 마련해야 할 것이고, 나아가 평상시에 지역의 요원호자의 소재파 악 및 재해시의 수요를 파악하는 방재카드 등을 작성하여 평소에 개 인별 특성에 맞는 물자를 자주적으로 비축․준비하도록 하고, 재해 발생시에 요원호자에게 정보가 전달되도록 하고, 기초 및 광역자치단 체 차원에서 필요한 물자를 지원하는 체제를 갖추도록 해야 한다.
4. 재해지원물자의 비축에 관한 기초자치단체의 의무
방재에 관한 의무는 모든 주체가 지고 있는 것이라 할 수 있으나, 재해의 각 단계 및 지역의 특성에 따라 방재에 있어서 각 주체의 역 할분담은 차이가 있을 수 있다.
평상시의 재해예방의 단계 및 과소지역에서의 재해지원물자의 비축 은 기초자치단체의 일차적인 책무라고 할 것이다. 재해로 인해 외부 와 단절되는 경우에 외부와 소통되기까지는 지역 내의 비축물자로 주 민의 생명과 재산을 지키지 않으면 안되기 때문이고, 이러한 책무는 주민과의 근접성이 높은 기초자치단체에 보다 강하게 부과되어 있다 고 할 수 있기 때문이다. 재해지원물자의 비축에 관한 책무를 주민과 근접성이 낮은 행정주체에게 부과할 경우에는 결정의 단계를 많이 만 들게 됨으로써 그에 따른 수직적 비용(hierarchy cost)를 지불해야 하 고, 이는 즉각적이고 적절한 대응을 방해하게 될 수도 있다.
델 발전방안, 비상기획위원회 주최 세미나 “전시 비상대비체계와 평시 위기관리체 계의 연계 및 발전방향”(2006. 10. 30) 발표문 68면 참조.
이러한 관점에서 보자면, 일본의 기초자치단체 및 주민조직이 재해 지원물자의 비축에 관한 다양한 노력을 하고 있는 것은 시사하는 바 가 크다고 할 것이다.
우리나라의 경우, 재해구호법은 제5조에서 재해구호물자의 확보 및 응급지원체제의 정비를 재해구호기관에게 의무지우고, 필요한 사항을 행정자치부령으로 정하도록 하고 있다. 법률의 규정에 따른 동법시행 령 제8조는 재해구호물자의 확보를 시․도지사에게 의무지우고 있다.
집중호우 등과 같은 재해는 지역을 고립시키기 때문에 기본적으로 기초자치단체가 신속하게 지역의 주민을 지원할 수 있는 물자를 지역 내에 확보해 두어야 할 것이다. 또한 지역의 사정에 따라 비축해야 하는 구호물자의 종류 및 확보기준도 달라질 수 있다는 점을 감안하자 면 기초자치단체에 비축에 관한 의무를 부과하는 것이 원칙일 것이다.
따라서 재해구호물자의 확보의무를 원칙적으로는 기초자치단체에 부과 하고, 교통망이나 라이프라인이 정비되어 있는 대도시의 경우에는 예 외적으로 광역자치단체가 의무를 부담하는 것으로 해야 할 것이다.