Ⅲ-1-1 정부부문(재정‧예산)
1. 현황 및 문제점
(1) 재정 및 예산제도 개혁
￭ 경제, 정부, 사회, 미래 등 4대 부문의 100대 과제(910개 실천과제)를 제시하고 기획예산처, 국무조정실, 관계부처 합동으로 국정과제를 추진
◦ 1998년부터 2001년까지 총 14만 명의 인력을 감축하고 민영화‧
민간위탁 등 구조개편을 본격화하는 공공부문 경영혁신계획 마련
￭ 그러나 최근 정부‧공공부문의 개혁이 진전되지 않고 있 어 정부영역의 비대화, ‘신관치’의 출현을 걱정
◦ 정부는 계속해서 민간부문에서의 시장조성(market-making)과 시장개입(market-intervention)이라는 두 가지 역할을 동시에 추구
◦ 정부개혁을 주도하는 기관과 개혁의 대상이 되는 부처나 단 체와 마찰이 불가피하며, 개혁 자체에 대한 저항이나 반발 표출
(2) 재정관리제도 혁신
◦ 재정정보의 유용성을 제고하고 재정의 환류(feedback)기능을 활성화해 합리적인 의사결정을 지원할 수 있는 체제를 구축 하고자 재정관리제도의 혁신을 모색
◦ 그러나 재정관리제도의 혁신이 정부 스스로가 문제를 인식 하고 발굴하며, 그 처방을 제시하는 작업으로 인식하고, 일반 국민이나 학계, 관련단체 등 수요자의 참여나 요구 가 반영되지 않고 있음
(3) 재정적자와 국가채무
◦ 1999년 말 현재 국가채무는 총 107조 7,000억 원으로 GDP 대 비 22.3%를 기록하였으며, 정부보증채무도 GDP 대비 19.8%에 달하고 있음
◦ 재정적자의 지속은 국가채무의 누적을 초래하며, 이로 인한 지급이자 부담은 재정지출구조의 경직성, 재정정책의 경기안 정화(built-in stabilizer) 및 경기대응 기능을 약화
<재정수지 및 국가채무>
(단위 : GDP 대비, %)
1996년 1997년 1998년 1999년
통합재정수지 국가채무 정부보증채무 1)
0.3 11.9 1.8
0.03 14.5 2.9
-3.2 19.7 16.0
-2.7 22.3 17.1
주：1) IMF에서는 보증채무를 국가채무에 포함시키지 않음 자료 : 기획예산처, ｢주요 경제지표 동향｣, 2000. 5. 31.
한국개발연구원‧삼성경제연구소, ｢정부부문의 중장기 비전과 정책과제｣, 1999. 12.
2. 정책과제 및 대안
(1) 재정 및 예산정책의 기본방향
￭ 향후 재정‧예산정책은 정부정책의 핵심이 될 것으로 기대
◦ ‘건전재정’의 환상 속에 외형적인 균형을 추구하는 무기력한 정책수단이 아니라, 단기적으로 경기조정기능을 발휘하고 장 기적으로 경제성장을 지지하는 내실 있는 정책무기로 탈바꿈
￭ 재정정책이 풀어야 할 가장 시급한 과제는 IMF 경제위기 과정에서 촉발된 재정적자와 국가채무의 관리
◦ 일부 정부출연 연구기관이나 정책당국에서 내놓는 낙관적 전망을 토대로 한 대책방안에 머물 것이 아니라 선진국과 마찬가지로 근본적인 처방 필요
※ 미국은 1985년 ｢균형예산과 비상적자통제법｣을 제정, 1991 회계연도까지 적자를 해소하는 고정적자 목표를 설정
￭ 정부‧공공부문의 개혁차원에서 추진되고 있는 재정 및 예산제도의 혁신작업을 향후에도 지속적으로 추진
◦ 재정 및 예산제도의 개혁은 효율성‧신뢰성‧투명성의 세 가지 기본원칙하에 추진되어야 함
(2) 주요 정책과제 및 대안
가. 적자재정과 국가채무 관리
￭ 재정적자/GDP, 국가채무/GDP 비율 또는 세출총액을 주 요 재정지표로 간주하고 다음 사항을 고려한 3∼5년간의 목표치를 제시하는 적자해소 방식 채택
◦ 첫째, 적자예산을 해소하려는 정책의지와 정치적 결단
◦ 둘째, 재정정책의 범위 안에 세출과 세입을 통합하고 이를 보다 엄격하게 관리하여 재정목표의 실효성을 제고
◦ 셋째, 경제적 여건변화, 구조적 요인에 대한 가정, 새로운 정 책수단에 대한 효과추정 등을 적절하게 반영하여 재정추이 를 전망
￭ 적자예산이 낙관적 전망에 의해 언젠가 해소될 것이라는 기대보다는 미국과 같은 몰수(sequestration)제도 또는 PAYGO 등 도입 필요
※몰수 : 어떤 한 회계연도의 추정적자 규모가 목표에 미달 하는 경우 일정하게 지출을 삭감하는 제도
※PAYGO : 의원입법에서 정부의 재원이 필요한 법안을 제 출하는 의원은 새로운 재원 또는 세출절감안을 동시에 제출하는 제도(a pay-as-you-go requirement)
◦ 이를 반영한 ‘적자예산 해소방안’을 마련하여 재정적자를 방 치하지 않는다는 정책의지와 정치적 결단이 요구
나. 통합예산관리체제 구축
￭ 일반회계 규모에 집착할 수밖에 없는 현행 예산편성‧심 의‧집행과정을 개선하여 통합재정수지 개념하에 부문별 재정운영을 결정하는 통합예산관리체제 구축
￭ IMF의 재정통계(Government Financial Statistics, GFS) 지침에 따라 정부가 발간하고 있는 ‘한국통합재정수지’의 미비점 보완
◦ IMF 재정통계지침의 포괄범위가 우리나라의 경우와 차이가 있으므로 이를 개선하여 국제기준에 맞추어야 함
◦ 통합예산관리를 강화하기 위해 예산의 편성‧심의‧집행과정 에서 특별회계, 기금부문의 운용내역과 일반회계의 연관성 등을 종합적으로 검토
다. 재정투명성 제고
￭ 최근 IMF, OECD 등을 중심으로 한 정부활동에 대한 국 제적인 관심사는 정부‧공공부문 개혁에 머물지 않고, 재 정정책의 투명성과 신뢰성에 대한 논의까지 발전
￭ 재정투명성이란 정부의 구조와 기능, 재정정책의 목적, 공공부문 회계, 재정계획 등을 대중에 공개하는 것으로 정의
◦ 재정투명성은 정부정책의 책임성을 강화시킬 뿐만 아니라 지속될 수 없는 정책을 계속 유지할 때 정치적 부담이나 위 험성을 감소
◦ 재정투명성에 근거한 건전한 거시정책은 국민들로부터 지지 를 받을 수 있는 반면, 투명하지 못한 재정관리는 경제적 안 정성을 저해하고 비효율을 낳을 뿐만 아니라 불공평을 심화
￭ 재정투명성에 대한 규준은 다음과 같은 네 가지 일반원칙 에 토대를 두고 구체적으로 마련되어야 함
◦ 첫째, 재정정책, 금융정책과 공기업정책, 그리고 공공부문과 민간부문의 명확한 구분이 필요하다는 의미에서 정부의 기 능과 책임을 명확히 설정
◦ 둘째, 종합적 재정정보뿐만 아니라 특정시점의 재정정보를 반드시 대중에게 공개
- 특히, 일반정부(general government)를 벗어난 기구가 담 당하는 모든 준재정 활동(quasi-fiscal activities, QFAs)에 대한 보고서 포함
◦ 셋째, 재정정보의 포괄성, 접근성, 통합성 등 전통적 기준과 관련된 사항으로 국제적 통계‧회계기준에 부합하는 예산 편 성‧집행‧보고과정 설정
◦ 넷째, 외부감사와 통계작업의 독립과 같이 신뢰성을 높일 수 있는 전통적인 수단을 강조하고 있을 뿐만 아니라 독립된 검사를 허용할 정도로 공개되어야 한다는 의미에서 재정정 보의 신뢰성 확보
Ⅲ-1-2. 정부부문
(중장기 재정건전성 유지를 위한 연‧기금 개선방안)
1. 현황 및 문제점 (1) 문제의 제기
￭ IMF 관리체제 이후 재정의 역할 증대
◦ 경제위기 극복을 위한 재정자금 투입의 급증으로 대규모 적 자재정이 지속
- 부실 금융산업을 재건하기 위한 금융구조조정의 지원에 무려 64조 원 이상의 공적자금이 투입
- 경기침체에 따른 대량실업 및 빈곤대책에 대규모 재정자 금 소요
￭ 만성적 재정적자 전환억제의 필요성 증대
◦ 선진국형 재정적자구조로 전환하는 것을 막기 위해서는 사 전에 재정적자로 돌입하는 현시점에서 철저한 재정규율의 확립이 필요
- 재정운영의 효율성을 저해하는 각종 기금을 정비하여 재 정운영의 효율성을 제고
- 특히, 선진국 재정적자의 가장 큰 요인인 연금 등 사회복 지지출 증대에 대한 대비가 필요한 바 그 중에서도 연금 제도의 개선이 시급
(2) 현황 및 문제점
￭ 기금은 설치의 용이함과 운용의 편의성 때문에 도입 후 30여 년이 지난 현재 그 수와 규모가 크게 증가
◦ 1999년 실적기준으로 공공기금 37개, 기타기금 38개 등 총 75개의 기금이 운영되고 있으며, 운용규모도 174조 6,969억 원 수준으로 1999년도 일반회계 총규모인 80조 원을 크게 상회
◦ 기금의 조성 및 운영규모는 1990년대 후반 들어 급증하여 1996∼99년 동안 공공기금의 운영규모는 46조 8,101억 원에서 99조 5,524억 원으로, 조성규모는 46조 8,104억 원에서 무려 197조 6,947억 원으로 각각 연평균 28.6% 및 61.6%씩 증가
- 기타기금의 운용 및 조성규모는 연평균 57.5% 및 35.6%씩 증가
<기금운용 현황(1999년)>
(단위 : 십억 원)
기 금 수 운용규모 조성규모
1996∼99 연평균 증가율(%) 계 조성 미조성 1996 1999 1996 1999 운용 조성 공공기금 37 34 3 46,810 99,552 46,810 197,695 28.6 61.6 기타기금 38 37 1 19,150 74,745 20,000 49,907 57.5 35.6 합 계 75 71 4 65,956 174,697 66,806 247,601 38.4 54.8 주 : 순조성(=총조성-사용액) 기준. 1999년도는 계획수치임
자료 : 기획예산처, ｢재정관련통계집｣, 1999. 6
ο 기금제도의 문제점
- 기금의 종류 및 규모의 급격한 증가와 일부 유사기능 수행 - 공공기금과 기타기금 구분기준 모호
- 여유자금 운용의 자의성
- 관계부처 협의의 일관성 결여 및 기금관리 통제기능 부족
◆ 4대 공적연금에 대한 재정지원 불가피성 증대
ο 군인연금의 경우 1980년 초부터 적자가 발생하여 적자지원 규모가 1998년에는 7,237억 원으로 일반회계 대비 0.96%, 국 방비 대비 5.03%를 점하고 있음
ο 공무원연금, 사학연금, 국민연금 등도 최근(1994∼98년) 지출 증가율이 각각 19.1%, 28.2%, 42.7%인 데 비해 조성규모 증 가율은 동기간 중 각각 13.6%, 16.6%, 28.0%에 불과하여 이 들 연금의 기금고갈 및 재정지원은 현행 제도하에서는 불가 피함
2. 개선방안
￭ 기금제도 정비
◦ 예산체계의 통합‧단순화라는 대전제하에 장점을 최대한 살 리되 운영상 비효율성을 제거하는 기금예산 운영의 효율성 및 투명성 제고
- 첫째, 기타 기금제도의 폐지를 통해 기금운영의 재정규율 확립
- 둘째, 유사기금의 통폐합을 통해 중복지원을 방지하고 나 아가 기금관리비의 절감 및 자금지원의 효율성 제고
◦ 기타기금 폐지
- 기타기금은 국무회의 심의만을 거치기 때문에 운용상 책 임성과 투명성이 미약하므로 이는 폐지하고 모든 기금의 공공기금화 추진
◦ 기금의 통‧폐합
- 5개 신용보증관련 기금 통폐합 - 농림수산업 지원관련 각종 기금 정비 - ‘국민체육진흥기금’과 ‘청소년육성기금’ 통합 - ‘산업기반기금’과 ‘중소기업창업진흥기금’ 통합
◦ 기금운용제도 개선
- 통합예산의 한 부문으로서 기금운용은 전체 재정운영기조 에 부합될 수 있도록 조정되어야 하고 행정부 내에서 예 산당국의 협의권도 이러한 조정기능을 위해 강화