(1) 남북합의서와 남북관계발전법
남북연락사무소는 이미 1991년 남북기본합의서를 체결하였던 당시 논의되어 1992년에
‘남북연락사무소 설치․운영에 관한 합의서’를 체결한 바 있다.52)
52) 1992.5.7. 발효. 당시의 합의서에는 판문점 공동경비구역안의 자기측 지역에 설치하는 것으로 되었었다.
남과 북은 ‘남북 사이의 화해와 불가침 및 교류․협력에 관한 합의서’ 제7조에 따라 서로의 긴 밀한 연락과 협의를 통하여 남북관계를 개선하고 평화와 통일을 앞당기는 데 이바지하기 위하 여 남북연락사무소(이하 ‘연락사무소’라 한다)를 다음과 같이 설치․운영하기로 합의하였다.
제1조 연락사무소 명칭은 남측은 ‘남측연락사무소’ 라고 하고 북측은 ‘북측연락사무소’ 라고 한다.
제2조 남과 북은 연락사무소를 판문점 공동경비구역안의 자기측 지역에 각각 설치한다.
제3조 연락사무소는 다음과 같이 구성한다.
① 연락사무소는 남과 북에서 각각 소장 1명, 부소장 1명과 필요한 수의 연락관들로 구성한다.
② 연락사무소 소장은 국장급으로 한다.
③ 연락사무소 소장, 부소장, 연락관들을 교체할 경우 이를 상대측에 통보한다.
④ 앞으로 쌍방이 합의하여 연락사무소 안에 필요한 부서들을 설치할 수 있다.
제4조 연락사무소는 다음과 같은 기능을 수행한다.
① 위임에 따라 남북 사이에 제기되는 제반 연락 업무를 수행한다.
의뢰에 따르는 연락업무도 수행할 수 있다.
② 위임에 따라 남북 사이의 합의 사항 이행과 관련한 실무협의를 진행한다.
③ 남북 사이의 각종 왕래와 접촉에 따르는 안내와 편의를 제공한다.
④ 쌍방 연락사무소 사이에 필요한 수의 전화선을 가설하고 운용한다.
제5조 연락사무소는 다음과 같이 운영한다.
제 4 장 남북관계 법제화를 위한 법제정비 - 판문점 선언의 이행과정에 제기되는 법적 쟁점을 중심으로 - 77
판문점 선언에 따라 다시 설치가 준비되고 있는 남북공동연락사무소는 당연히 과거와 같이 ‘남북공동연락사무소 설치․운영에 관한 합의서’를 체결하여야 하고, 국내적으로는 남북관계발전법을 개정하여 이에 대한 내용을 추가하여 근거조문을 두는 편이 더욱 안정 적인 입법으로 보인다.
현재 남북관계발전법 제16조는 필요한 경우에 공무원을 일정기간 북한에 파견하여 근 무할 수 있도록 정하고 있어 이에 따르면 남북연락사무소에 공무원을 파견하는 것은 문 제가 되지 않는다. 다만 남북관계발전법에 남북연락사무소에 대한 근거 조항이 규정되어 있지 않다는 것은 남북연락사무소의 설치에 대한 법적 안정성이 다소 약하다고 생각된다.
① 쌍방은 필요에 따라 연락관 접촉을 가진다.
연락사무소 구성원들 사이의 연락은 접촉 또는 전화를 통하여 진행한다.
② 연락사무소 소장회의는 수시로 진행한다.
③ 자기측 지역을 왕래하는 상대측의 연락사무소 구성원에 대해서는 신변안전과 휴대품에 대한 불가침을 보장한다.
④ 연락사무소의 운영시간은 오전 9시부터 오후 4시까지로 하며 토요일은 오전 9시부터 낮 12시까지로 한다.
경우에 따라 쌍방이 협의하여 운영 날짜와 시간을 조정할 수 있다.
일요일은 휴무일로 하며 명절을 비롯하여 각기 제정한 공휴일은 일방의 통지에 따라 휴무일 로 한다.
제6조 이 합의서는 쌍방의 합의에 따라 수정․보충할 수 있다.
제7조 이 합의서는 쌍방이 서명하여 교환한 날부터 효력을 발생한다.
1992년 5월 7일
남북고위급회담 북남고위급회담
남측 대표단 수석대표 북측 대표단 단장
대한민국 조선민주주의인민공화국
국무총리 정 원 식 정무원 총리 연 형 묵
78 남북관계발전에 관한 법제 연구 판문점선언의 이행에 관한 법적 과제를 중심으로
-판문점선언에서 이미 남북연락사무소를 두기로 하였기 때문에 국회 동의를 거친다면 어 느 정도의 안정성을 확보할 수 있으나 남북합의서의 법적 효력 자체가 문제가 되는 상황 에서 국회 동의를 거친 것에 대한 의미는 여전히 논란으로 남을 여지가 있기 때문이다.
최근 개성에 설치하는 남북연락사무소 소장의 급을 두고 애초보다 더 높은 직급을 파 견하도록 준비하고 있는 것으로 알려져 있는데, 차관급 등 정무직으로 소장을 임명하는 경우에는 더욱 이에 대한 법적 근거를 확실히 해 두는 편이 타당하다. 구체적으로는 남북 연락사무소의 업무나 역할, 기능 등을 감안하여 사실상 상주대표부 정도 수준의 것을 예 정한다면 사무소 구성원의 면제․특권 등에 대한 사항을 ‘남북공동연락사무소 설치․운 영에 관한 합의서’와 함께 이행법률을 제정하는 편이 안정적이다. 이행법률은 공동연락사 무소인 만큼 남북한이 합의에서 쌍방이 국내적 입법을 동시에 하도록 하고 상대방이 이 행하지 않을 경우에는 이행법률 제정의무에서 탈피하는 합의가 타당하다. 이때 연락사무 소의 조직과 직제 등에 관한 사항은 별도의 정부조직법상의 조직으로 할 것인지 국제법 상의 조직으로 할 것인지 등에 대한 법리적 검토가 필요하다.
(2) 영사협정 체결
남북연락사무소가 설치되어 남북교류의 창구역할을 하게 되면, 영사업무가 증가하게 될 것으로 전망된다. 따라서 영사업무에 관한 사항들을 제도화 할 것이 요구되는데 이를 제도화하는 방식은 남북간 합의서나 영사협정을 체결하는 방식이 고려될 수 있다.
영사협정을 체결하는 경우의 내용은 1963년 비엔나에서 채택된 영사관계협약의 주요 내용들을 반영하고53) 남북한의 특수한 관계와 통일지향의 관점에서 보다 발전된 내용을 담는 것이 바람직하다. 통상 영사관계는 “영사관계 비엔나 협약”54)을 통해 규율되나 필요
53) 이규창, “개성남북공동연락사무소 역할과 우리 국민 보호”, Online Series, 통일연구원, 2018.8.6., 4면.
54) 영사관계에 관한 비엔나협약 (Vienna Convention on Consular Relations; 1963)
이 협약은 주로 영사기능, 영사기관, 직업영사관원 및 기타의 영사기관원에 관한 편의, 특권 및 면제에 관한 사항 을 담는데 구체적으로는 과세면제, 영사문서의 불가침, 통신의 자유, 영사관원의 보호, 영사관원의 신체의 불가 침, 체포, 구속 또는 소추의 통고, 관세 및 검사로부터의 면제 등을 규정한다.
제 4 장 남북관계 법제화를 위한 법제정비 - 판문점 선언의 이행과정에 제기되는 법적 쟁점을 중심으로 - 79
한 경우는 이에 더하여 보다 발전된 내용을 당국간에 영사협약으로 체결한다. 가령 2014 년 7월에 체결된 한국 영사협정은 인적교류 급증에 따라 상대국민 체포․구금시 본인이 요청하지 않더라도 4일 이내 영사기관에 통보할 것, 영사접견 신청 4일 이내 접견 보장, 상대국민 사형 선고․집행․변경시 즉시 통보 등을 주요 내용으로 하였다.55)
북한과의 영사협약도 북한이 외국과 체결한 영사협약, 우리나라와 다른 나라가 체결한 영사협약 등에 더하여 남북한 간의 특수한 사정을 감안해 연락사무소 직원의 면제와 특 권에 관한 사항, 우리 국민보호를 위한 신원보장 방안 등을 핵심적으로 담아내어야 한다.
덧붙여 남북간의 관계가 국가대 국가의 관계가 아닌 상황에서 영사협정체결이 가능한 지에 대해서 영사관계는 국가승인을 전제로 하는 외교관계와 달리 국교수립을 요하지 않기 때문에 문제가 없다고 할 수 있다.56)
(3) 남북공동연락사무소 직원의 면책특권
1974년 동서독 사이에 맺어진 ‘상주대표부 설치 의정서’제5조는 상주대표부 및 그 직 원 등과 관련하여 비엔나 협약에 상응하는 대우를 받는 것으로 정하였는데 우리도 이를 참고로 남북공동연락사무소 직원에 대해서 이에 준하는 수준의 면책특권은 당연히 보장 하여 한다고 본다.
구체적으로는 공관의 불가침, 서류와 문서, 통신의 불가침, 신체의 불가침, 사저, 개인 서류, 개인재산의 불가침, 재판관할권으로부터의 면제, 과세 및 사회보장으로 부터의 면 제에 관한 사항이 주요 골자가 된다. 다만 특권과 면제의 범위와 관련하여 남북연락사무 소 소재지역인 개성공업지역으로 1차적으로 한정될 것이나 북한의 다른 지역으로 활동하 는 경우 그에 대한 면제․특권은 남북합의에 의할 것이다.
55) 대한민국 외교부 뉴스 검색, http://www.mofa.go.kr/www/brd/m_4076/view.do?seq=351022 최종검색일 2018.8.15 56) 이규창, “개성남북공동연락사무소 역할과 우리 국민 보호”, 5면.
80 남북관계발전에 관한 법제 연구 판문점선언의 이행에 관한 법적 과제를 중심으로
-(4) 당국자 방문과 관련한 문제점
남북공동연락사무소가 설치되고 추후 상주대표부로 발전하는 경우에 있어서 특히 북 한의 상주대표부가 남한에 설치되는 경우 유의할 점으로 UN등 국제사회에서 북한의 반 인도범죄자로 지목된 인물이 남한을 방문할 경우 “국제형사재판소 관할 범죄의 처벌 등 에 관한 법률”제 9조57)에 따라 처벌문제가 발생할 수 있어 이에 대한 대비 입법이 필요하 다. 통일전 서독의 경우는 기소법정주의를 취하였기 때문에 서독 형법상 내란죄 등의 협 의가 있는 동독 당국자가 서독을 방문할 경우 서독 형법에 따라 처벌해야할 문제를 방지 하기 위하여 1966년에 중대한 공익을 위하여 필요한 경우에 한하여 잠정적으로 재판권의 적용을 배제하도록 “독일 재판권의 잠정적인 적용배제에 관한 법률”을 제정하기도 하였 고 또한 1976년 형사소송법을 개정하여 반국가범죄행위에 관하여 검찰총장이 기소를 유
57) 제9조(인도에 반한 죄) ① 민간인 주민을 공격하려는 국가 또는 단체․기관의 정책과 관련하여 민간인 주민에 대한 광범위하거나 체계적인 공격으로 사람을 살해한 사람은 사형, 무기 또는 7년 이상의 징역에 처한다.
② 민간인 주민을 공격하려는 국가 또는 단체․기관의 정책과 관련하여 민간인 주민에 대한 광범위하거나 체계 적인 공격으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 사람은 무기 또는 5년 이상의 징역에 처한다.1.
식량과 의약품에 대한 주민의 접근을 박탈하는 등 일부 주민의 말살을 불러올 생활조건을 고의적으로 부과하는 행위
2. 사람을 노예화하는 행위
3. 국제법규를 위반하여 강제로 주민을 그 적법한 주거지에서 추방하거나 이주하도록 하는 행위 4. 국제법규를 위반하여 사람을 감금하거나 그 밖의 방법으로 신체적 자유를 박탈하는 행위
5. 자기의 구금 또는 통제하에 있는 사람에게 정당한 이유 없이 중대한 신체적 또는 정신적 고통을 주어 고문하 는 행위
6. 강간, 성적 노예화, 강제매춘, 강제임신, 강제불임 또는 이와 유사한 중대한 성적 폭력 행위
7. 정치적․인종적․국민적․민족적․문화적․종교적 사유, 성별 또는 그 밖의 국제법규에 따라 인정되지 아니 하는 사유로 집단 또는 집합체 구성원의 기본적 인권을 박탈하거나 제한하는 행위
8. 사람을 장기간 법의 보호로부터 배제시킬 목적으로 국가 또는 정치단체의 허가․지원 또는 묵인하에 이루어 지는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위
가. 사람을 체포․감금․약취 또는 유인(이하 “체포등”이라 한다)한 후 그 사람에 대한 체포등의 사실, 인적 사항, 생존 여부 및 소재지 등에 대한 정보 제공을 거부하거나 거짓 정보를 제공하는 행위
나. 가목에 규정된 정보를 제공할 의무가 있는 사람이 정보 제공을 거부하거나 거짓 정보를 제공하는 행위 9. 제1호부터 제8호까지의 행위 외의 방법으로 사람의 신체와 정신에 중대한 고통이나 손상을 주는 행위 ③ 인종집단의 구성원으로서 다른 인종집단을 조직적으로 억압하고 지배하는 체제를 유지할 목적으로 제1항
또는 제2항에 따른 행위를 한 사람은 각 항에서 정한 형으로 처벌한다.
④ 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 또는 제3항의 행위(제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 한정한다)를 하여 사람을 사망에 이르게 한 사람은 제1항에서 정한 형에 처한다.
⑤ 제1항부터 제3항까지에 규정된 죄의 미수범은 처벌한다.