판문점 선언이 국회 비준동의의 대상인지 아닌지에 대하여 관련 규정을 검토하면 다음 의 표와 같다.
30) http://mbn.mk.co.kr/pages/news/newsView.php?news_seq_no=3518847 mbn뉴스 검색, 검색일 2018.8.8 31) 법제처는 통일부에 보낸 답변서에서 막대한 부담에 대한 근거로서 “기존에 채택된 남북선언들과 모든 합의들
을 철저히 이행하도록 하고 동해선 및 경의선 철도․도로의 연결 및 현대화 사업 등을 담고 있어 이행과 사업추 진에 상당한 규모의 국가 재정이 요구된다”고 하였다.
50 남북관계발전에 관한 법제 연구 판문점선언의 이행에 관한 법적 과제를 중심으로
-<표-1> 판문점 선언의 국회 비준동의에 관한 규정
헌법
제6조 ① 헌법에 의하여 체결․공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.
제60조 ① 국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결․비준에 대한 동의권을 가진다.
남북관계발전에 관한 법률
제4조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
3. “남북합의서”라 함은 정부와 북한 당국간에 문서의 형식으로 체결된 모든 합의를 말한다.
제21조(남북합의서의 체결․비준) ① 대통령은 남북합의서를 체결․비준하며, 통일부장관은 이와 관련된 대통령의 업무를 보좌한다.
② 대통령은 남북합의서를 비준하기에 앞서 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.
③ 국회는 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 남북합의서 또는 입법사항에 관한 남북합의서의 체결․비준에 대한 동의권을 가진다.
④ 대통령이 이미 체결․비준한 남북합의서의 이행에 관하여 단순한 기술 적․절차적 사항만을 정하는 남북합의서는 남북회담대표 또는 대북특별사절 의 서명만으로 발효시킬 수 있다.
제22조(남북합의서의 공포) 제21조의 규정에 의하여 국회의 동의 또는 국무회 의의 심의를 거친 남북합의서는 ｢법령 등 공포에 관한 법률｣의 규정에 따라 대통령이 공포한다.
제23조(남북합의서의 효력범위 등) ① 남북합의서는 남한과 북한사이에 한하여 적용한다.
② 대통령은 남북관계에 중대한 변화가 발생하거나 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하다고 판단될 경우에는 기간을 정하여 남북합 의서의 효력의 전부 또는 일부를 정지시킬 수 있다.
③ 대통령은 국회의 체결․비준 동의를 얻은 남북합의서에 대하여 제2항의 규 정에 따라 그 효력을 정지시키고자 하는 때에는 국회의 동의를 얻어야 한다.
제23조(남북합의서의 효력범위 등) ① 남북합의서는 남한과 북한사이에 한하여 적용한다.
② 대통령은 남북관계에 중대한 변화가 발생하거나 국가안전보장, 질서유지
제 3 장 남북합의의 법제화 쟁점과 개선방안 51
우리 헌법 제6조 제1항은 헌법에 의하여 체결․공포된 조약은 국내법적 효력을 가진다 고 규정하고 있는바, 여기서 “헌법에 의”한다는 의미는 국무회의의 심의절차, 국회 동의 절차, 대통령의 공포절차를 거치면 국내법적 효력이 발생한다는 의미이다. 지금까지 남북 합의서는 ‘선언’, ‘합의서’ 등 다양한 용어로 사용하여 왔는데 남북관계발전법 제4조 제3 호에 따라 그 명칭에 상관없이 정부와 북한 당국간에 문서의 형식으로 체결된 모든 합의 서는 남북합의서로 볼 수 있다.
판문점 선언과 같은 남북합의서를 조약으로 본다면 국회동의 절차를 거쳐 대통령이 공포함으로써 국내법적 효력이 발생한다고 볼 것이나 지금까지 남북합의서의 명칭을 ‘조 약’으로 한 예는 단 한 번도 없었다. 이는 조약이 통상 국가대 국가 간에 맺는 것으로 체결주체를 한정해 보는 관점에 따라 북한의 국가성을 인정하는지의 여부에 대한 공연한 논란을 피하기 위한 것으로 우리 사회에서 일종의 공감대가 있었던 것으로 판단된다. 그 러나 전술한 바와 같이 조약이 반드시 국가간에만 체결되는 것은 아니라는 사실에서 실 질적으로 남북합의서를 조약으로 할 수 있다는 견해에 찬동한다.
어쨌든 이러한 문제의식 하에서 2005년 남북관계발전법이 제정되어 남북합의서를 대 상으로 체결과 국회동의 절차에 대하여 헌법과 거의 같게 규정하게 되었다. 남북합의서를 조약으로 처리하기에도 적절하지 않았던 상황과 남북한 특수관계라는 측면에서 남북합 의서의 체결, 비준, 국회동의 사항이 특별히 규정된 것으로 볼 수 있다.
다만, 남북관계발전법상 규정이 헌법 제60조 제1항과 다른 점은 남북합의서 가운데 ① 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 남북합의서 또는 ②입법사항에 관한 남북 합의서에 대해서만 국회동의 대상으로 규정하고 있는 점이다.
또는 공공복리를 위하여 필요하다고 판단될 경우에는 기간을 정하여 남북합 의서의 효력의 전부 또는 일부를 정지시킬 수 있다.
③ 대통령은 국회의 체결․비준 동의를 얻은 남북합의서에 대하여 제2항의 규 정에 따라 그 효력을 정지시키고자 하는 때에는 국회의 동의를 얻어야 한다.
52 남북관계발전에 관한 법제 연구 판문점선언의 이행에 관한 법적 과제를 중심으로
-판문점 선언이 형식상으로나 내용상으로 조약으로서의 실질을 갖추고 있다고 판단할 여지가 있다고 보이나 이에 대한 우리정부의 태도나 판례에 비추어 조약에 관한 헌법규 정에 따라 처리하지 않는 경우 남북관계발전법상 관련 규정에 의하여 우선 판단할 수 있다고 본다.
동법률에 따라 국회동의 여부를 판단함에 있어서는 우선 판문점 선언이 남북합의서에 해당하는지 여부를 판단하고 ‘남북관계발전법’상 ①국가나 국민에게 중대한 재정적 부담 을 주는 합의서인지 ②입법사항을 포함하는 합의서인지가 판단의 핵심이 된다.
이와 관련하여 통일부는 판문점 선언의 규범력을 확보하고 국민적 지지를 얻기 위해 다소 시간이 걸리더라도 절차적 정당성을 확보하고자 하는 일련의 프로세스를 진행할 것임을 밝히고 있다.32) 통일부가 밝힌 프로세스는 법제처 심사→국무회의 심의→대통령 재가→국회동의→대통령 비준→공포를 의미하는 것으로서 일반적으로 법률의 제정절차 와 거의 같다.
<표-2> 판문점선언 법제화 흐름도
32) 조명균 통일부 장관은 2018년 5월 17일 국회 외교통일위원회 현안 보고에서 “남북관계 발전에 관한 법률에 따라 판문점선언 발효 절차를 진행할 것”이라면서 국회 비준동의안은 법제처 심사, 국무회의 심의, 대통령 재가 를 거쳐 국회가 동의하면 대통령이 비준해 공포하는 순으로 법적 절차가 진행될 것으로 밝혔다.; 뉴시스 http://www.newsis.com/view/?id=NISX20180517_0000311529&cID=10301&pID=10300 검색일 2018.8.8
법제처 심사
↓
국무회의 심의 (헌법 제89조/남북관계발전법 제21조 제2항)
↓ 대통령 재가
↓
국회동의 (남북관계발전법 제21조 제3항)
↓
대통령 비준 (남북관계발전법 제21조 제1항)
↓
대통령 공포 (남북관계발전법 제22조, 법령 등 공포에 관한 법률)
제 3 장 남북합의의 법제화 쟁점과 개선방안 53