우리나라 중소기업정책은 대기업 중심의 고도성장 과정에서 경제 적 약자로 인식되어 온 중소기업에 대해 보호와 지원을 통한 육성을 목적으로 이루어졌고, 이를 위한 정책수단으로 세제･금융 지원 등이 광범위하게 이루어졌다. 1990년대부터 세계화, 개방화의 추세에 따 른 중소기업의 역할 및 중요성에 대한 인식 변화로 인해 기존의 경 쟁제한적 보호 위주의 중소기업정책에서 벗어나 중소기업의 경쟁력 강화를 위한 지원에 초점을 맞추기 시작했고, 외환위기를 전후해서 는 벤처기업의 육성에, 그리고 같은 맥락에서 최근에는 혁신적 중소 기업의 창업, 성장 및 발전에 정책목표를 두고 있다. 그러나 이와 같은 정책방향의 전환에도 불구하고 중소기업 부문의 정체는 외환 위기를 거치면서 더욱 심화, 지속되고 있다.
중소기업 부문 정체의 심화는 중소기업 지원정책이 효율성 증대 를 목표로 하고 있음에도 그 범위와 규모가 과도하고 또한 지역균형 발전 등 사회정책적 목표와 결합되어 경제적 약자로서의 중소기업 에 대한 지원이 강조된 것에서도 원인을 찾을 수 있다. 즉, 기존의 중소기업정책이 시장실패 치유를 목적으로 했음에도 불구하고 정부 의 실패로 이어져 우량 중소기업의 성장, 혁신형 중소기업 및 벤처 기업의 창업 활성화를 이끌어내지 못하고 중소기업의 낮은 생산성 과 수익성, 그리고 이에 따른 전반적 부실을 오히려 심화시키는 역 할을 했다고 평가할 수 있다.
제6 장 지속성장과 고용창출을 위한 중소기업정책의 개선방향 87 이렇게 된 원인은 중소기업정책이 중소기업에 대한 지원에 과도 하게 초점을 맞추었기 때문이다. 이런 경우, 부실한 한계기업의 퇴 출 지연으로 전반적인 수익성 하락에 따른 중소기업의 동반부실화 현상이 나타날 수 있다. 또한 생산성 향상 및 혁신적 경영 등에 의 해 성장하여 중소기업을 졸업하게 되는 우량 기업들에게는 중소기 업 지위에서 벗어남과 더불어 그 동안의 지원이 모두 사라지게 된 다. 따라서 이들 기업들에게는 중소기업에서 벗어나지 않으려는 유 인이 생기게 되고 이는 특히 경쟁력을 갖춘 중견기업들의 존재가 산 업의 국제경쟁력이 되는 기계･부품･소재 등의 산업에서 경쟁력을 갖춘 중견기업의 성장을 억제하는 요인으로 작용하고 있다. 이는 중 국경제가 세계경제에서 차지하는 비중이 급속도로 커져가고 산업구 조가 고도화되는 상황에서 심각한 문제가 아닐 수 없다.
중소기업 문제의 해결을 위한 정책은 보호, 지원 위주에서 벗어나 새로운 방향을 모색해야 한다. 국가경제에서 차지하는 비중이 크고 고용의 대부분을 담당하고 있는 중소기업을 위한 정책은 기본적으 로 기업의 창업 및 혁신, 그리고 경영환경을 개선하는데 중점을 둬 야 한다. 즉 단순히 중소기업에 대한 보호가 아닌 규모가 작은 기업 들도 기업활동에 장애를 받지 않고 기업가정신을 발휘할 수 있도록 법과 제도를 개선하여 공정한 경쟁의 장이 조성되도록 하는 것이 중 소기업정책의 기본 목표가 되어야 할 것이다. 또한 시장의 실패로 인해 지원이 필요한 부분은 최대한 시장 친화적으로 정책을 설계해 야 하며, 기업의 진입과 퇴출에 따른 중소기업 자원배분 시장을 결 과적으로 왜곡시키거나 발전을 저해하는 정책수단은 최대한 자제되 어야 한다.
구체적으로 중소기업 범위는 산업별로 세분화되어 있는 기준을
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단순화할 필요가 있고 중견기업으로의 성장을 유인하기 위해 중소 기업 범위를 종사자 수 기준으로 500인 이하로 상향 조정할 필요가 있다. 이렇게 되면 중소기업의 범위가 너무 넓어져 대부분의 기업이 중소기업으로 분류되는 문제가 발생하여 정책의 효과가 감소하고 국가재정에 부담을 줄 수 있다. 그러나 이와 같은 문제점은 중소기 업에 대한 광범위한 지원과 보호에 따른 것이다. 따라서 중소기업에 대한 지원은 창업 및 신생기업, 그리고 혁신적 중소기업에 국한하여 효율적인 지원을 추구하는 동시에 전반적인 중소기업 지원책은 축 소하는 방향으로 나아가야 할 것이다.
중소기업 세제지원의 경우 법인세 인하, 투자 및 R&D에 대한 세액 공제 확대 등 기업에 대한 전반적인 조세부담을 경감하면서 중소기 업에 대한 비과세･감면 등 복잡한 세제지원책은 대폭 축소하여 체감 세부담의 변화 없이 중소기업의 성장유인을 높여야 할 것이다. 우선 적으로 중소기업의 지방이전을 위한 조세지원은 철폐되어야 한다. 이와 같은 조세지원은 수도권에 있는 중소기업을 차별하는 것으로 지역균형발전보다는 수도권에서의 중소기업 창업 및 성장을 제약하 는 역할을 하고 있다. 따라서 수도권 규제의 일환인 중소기업 지방이 전을 위한 조세지원은 수도권 규제의 완화와 함께 수도권에 차별적 인 부분을 철폐해야 할 것이다. 또한 중소기업의 경영안정을 위한 조 세지원도 선진국에서는 찾아보기 힘든 제도이고 중소기업의 성장유 인을 제약하는 제도로 개선이 요구된다. 규모에 관계 없이 기업에 대 한 전반적인 조세부담을 경감하면서 중소기업 경영안정을 위한 조세 지원제도는 범위와 규모를 최소한으로 축소해야 할 것이다.
같은 맥락에서 벤처기업으로 지정된 기업에 대한 세제상의 특혜 도 축소시킬 필요가 있다. 벤처기업 확인제도를 기존의 정부 중심
제6 장 지속성장과 고용창출을 위한 중소기업정책의 개선방향 89 의 평가에서 시장 친화적인 방향으로 전환한 것은 고무적이다. 또 한 정보비대칭성에 의한 금융제약과 그에 따른 창업 및 투자의 어 려움 등 시장의 실패를 치유하기 위해 첨단 중소기업인 벤처기업에 대한 창업 및 금융지원이 필요한 것도 사실이다. 그러나 창업 및 금융지원에 더해 보조금의 성격을 가진 세제상의 특혜가 필요한가 에 대해서는 논란의 여지가 있고, 특히 현재와 같은 수준의 세제상 의 특혜는 지대추구행위와 도덕적 해이로 인해 정부실패를 초래할 수 있다. 따라서 벤처기업 지정에 따른 세제상의 과도한 특혜는 축 소되어야 한다.
금융지원도 그 대상을 창업이나 혁신 중소기업에 한정하고 부실 중소기업의 지원을 통한 중소기업 전반의 동반부실화의 원인이 되 는 정책금융은 감소하는 방향으로 정책을 설계해야 할 것이다. 신용 보증기관의 중소기업에 대한 신용보증도 그 규모를 축소해야 한다. 신보와 기보의 보증규모 축소는 2005년 IMF가 매년 GDP의 1%씩 축소하라는 권고를 시작으로 S&P, KDI 등에서도 지속적으로 권고한 사항이고 정부에서 기존에 밝힌 방침이기도 하다. 그러나 신보･기보 의 신용보증 규모는 아직도 40조 원 수준을 유지하고 있고, 신보의 경우 최근에는 오히려 기능 및 보증규모의 확대를 추진하고 있다. 신보의 기능 및 보증규모 확대 추진은 외환위기 이후 부실한 한계기 업들을 존속시켜 중소기업 전반의 동반부실화를 가져온 정책실패를 다시 반복하는 것이다.
따라서 기존의 방침대로 신보와 기보의 보증규모를 지속적으로 축소시키고 성장성이 높은 혁신 중소기업에 대한 효율적인 보증 방 안을 마련해야 할 것이다. 또한 보증규모 축소와 더불어 효율적인 신용보증 시스템의 구축을 위해 역할이 중복되는 신보와 기보는 통
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합하는 것이 바람직하다. 2000년대 초반 벤처기업에 대한 무분별한 보증이 대규모 보증사고 및 신용보증기관의 부실 심화로 이어졌던 경험은 성장성 높은 혁신 중소기업에 대한 보증 확대를 통한 금융지 원에 있어서 기업에 대한 평가능력 및 위험관리가 중요함을 말해준 다. 신용보증기관은 통폐합과 더불어 전체적인 보증규모는 축소시 키면서 창업이나 혁신 중소기업에 대한 보증에 초점을 맞추고 이들 기업에 대한 평가능력 및 위험관리능력을 제고해야 할 것이다.
표 21. 세계은행의 기업환경지수(Doing Business) 한국 순위
구분 순위
2 007 2008
기업환경 30 23
창업 110 126
허가취득 22 23
인력고용 131 152
재산등록 68 67
신용획득 36 12
투자자 보호 64 70
납세 106 43
국제무역 13 12
계약이행 10 8
폐업 11 12
자료: World Bank(2008, 2009)
세계은행에서 발표한 기업환경지수를 보면 우리나라의 경우 전반 적으로 선진국에 비해 기업환경을 개선해야 할 여지가 많이 있음을 알 수 있다. 특히 창업이나 고용 등의 분야에서 기업환경이 열악한 것으로 드러났다. 구체적으로 우리나라의 전반적인 기업환경은 전
제6 장 지속성장과 고용창출을 위한 중소기업정책의 개선방향 91 세계 178개국 가운데 2007년 30위, 그리고 2008년 23위를 기록하고 있다. 반면에 창업부문은 2007년 110위에서 2008년 126위로, 고용부 문은 131위에서 152위로 더 낮아져 창업환경과 고용경직성의 문제 가 더 악화되고 있음을 보여주고 있다.
이와 같은 결과가 중소기업정책에 주는 의미는 첫째, 창업의 활성 화라는 측면에서 첨단 벤처기업 혹은 혁신적 중소기업 창업의 활성 화라는 정책목표는 전반적인 창업환경의 개선 없이는 달성될 수 없 다는 점이다. 또한 창업환경이 열악하다는 것은 창업을 통한 고용창 출이 제약되고 있음을 의미한다. 창업기업은 대부분이 중소기업이 므로 창업환경의 개선은 기업가정신의 제고와 더불어 중소기업의 창업을 통한 고용창출을 촉진시킨다. 따라서 창업절차의 간소화, 창 업비용 감축 및 최소자본금 폐지 등의 조치를 통해 창업환경을 개선 해야 한다. 둘째, 경직적인 노동시장 등 고용환경의 개선이 없이는 중소기업의 성장 그리고 구조조정을 통한 고용창출도 어렵다는 점 이다. 따라서 고용 및 해고에 있어서 유연성을 제약하는 제도적 문 제점들, 즉 불합리한 채용규제 및 고용보호법, 노조편향적인 노사관 계 규제 등을 개혁해야 한다. 또한 앞서 언급한 대기업 노조의 과도 한 영향력은 고용경직성을 더 높여 산업 간 그리고 기업 간 원활한 노동이동을 제약하고 있다. 이를 해결하기 위해서는 먼저 ‘기업단위 의 복수노조 허용’, ‘노조전임자 급여 지급 금지’, 그리고 ‘파업기간중 대체근로의 전면적 허용’ 등의 제도적 개선이 시급히 이루어져야 한 다. 또한 이 문제는 제도적 개선과 함께 법과 원칙의 엄격한 적용을 통해 해결해야 한다. 대기업 노조의 불법적인 경영간섭 및 쟁의행위 는 대･중소기업 간 임금격차를 심화시키고 대기업 고용을 제약하여 전반적인 노동시장의 경직성을 심화시킴으로써 고용창출을 제약하