몽골 교육행정체제의 문제점

가) 지방자치 경험 부족

임연기(2008)는 지방교육행정체제는 협의의 정치체제와 행정체제를 포괄하는 지방교육정치행정체제라고 규정한다. 즉 협의의 정치체제로서 정책을 결정하고, 협의의 행정체제로서 정책을 집행하는 기능을 수행한다는 것이다. 따라서 지방을 지방교육을 운영하는 주체로서 인정할 수 없다면 지방교육행정체제는 단순히 집 행기관인 지방교육행정기관으로 존립할 뿐이다.

이러한 맥락에서 몽골 지방교육행정기관의 현행 체제를 보면 몽골의 지방교육 행정기관은 집행기관에 불과할 뿐이다. 즉, 몽골의 중앙교육행정기관인 교육·문화·

과학·체육부는 몽골의 모든 단계의 교육을 전국적으로 관리하는 기능을 지니고 있다. 중앙교육행정기관은 교육에 관한 법률을 전국으로 실행하며, 교육 정책, 교 육 표준, 기준, 프로그램, 프로젝트, 교육개발의 대한 기본 계획 등 교육에 관한 모든 것의 기본을 결정하고 있다. 또한 교육기관들의 감독, 교육기관들의 기본 규 칙도 아직 중앙교육행정기관의 업무라 할 수 있다. 그렇기 때문에 아직 몽골의 지 방교육차지의 개념은 매우 부족하며, 지방교육행정기관은 지역교육에 관한 집행기 능만을 수행하는 한계를 갖고 있다. 따라서 몽골의 지방교육행정기관은 국가에서 결정된 교육을 지역의 실행할 기관인 뿐이다.

2002년부터 몽골은 교육행정의 새로운 방향을 추진하여 지방교육행정의 분권화 를 실시하고 있다. 그러나 2002년 이후 교육기관들의 권한 변화를 살펴보면 중앙

에서 지방으로 권한이 이양되고 있지만 한국과 비교할 때 교육권한의 이양은 아 직도 부족하고 불명확하며, 그 권한과 기능의 중복도 많다.

나) 지방교육자치 부재

서울대학교 교육연구소(1981)는 교육자치제란 교육의 전문성과 중립성을 보장 하고 자율적인 교육활동을 전개할 수 있도록 일반행정으로부터 분리, 독립하여 자 치적으로 교육행정을 실시하는 제도라고 정의하였다. 하지만 아직 몽골의 지방교 육행정기관에는 이러한 교육자치제를 실행하지 않고 있다. 따라서 몽골의 지방교 육행정기관은 일반행정기관의 소속기관으로 운영되고 있는 것이 사실이고, 지방교 육행정기관에 대한 지방 일반행정기관이나 지역 정치인들의 교육적 역할이 매우 크다.

몽골의 교육기본법 제27조에 따르면 몽골의 지방교육행정기관은 중앙교육행정 기관, 지방일반행정기관, 지방교육행정기관, 단위학교로 구분된다. 또한 동법에서 는 시·도의회, 시·도지사의 교육적 권한을 정하고 있으며, 그 교육적 역할을 살펴 보면 지방교육행정기관의 관리 기능과 지방교육행정기관의 설치 및 교육감 선발 등의 사무를 관장한다. 나아가 시·도의회와 시·도지사는 지역교육 실행, 교육개 발, 학교 운영 등의 사무를 관리, 감독한다. 이런 관점에서 보면 몽골의 지방교육 행정기관은 일반행정에서 벗어나, 자율성과 독립성을 가진 기관이라고 할 수 없 다.

교육은 정치와 분리, 독립되어야 발전할 수 있는 분야이다. 교육행정체제에서 중앙-지방-학교 간의 관계가 수직적 구조라고 한다면, 교육행정과 일반행정과의 관계는 수평적 구조로 협력해야 하여 지방의 교육행정기관은 일반행정기관으로 부터 벗어나 자율적으로 운영되어야 한다.

한국의 경우를 보면 교육자치와 일반자치단체의 제도적 관계는 의결기관의 통 합과 집행기관의 분리로 특징되어 있다. 즉, 의결기관은 일반자치의 지방의회의 교육자치의 교육위원회가 상임위원회로 설치되어 통합적 구조를 형성하고 있으 나, 집행기관은 단체장과 교육감으로 분리되어 있다(이인회 외, 2011). 그러나 몽 골에서는 지방교육행정기관과 일반행정기관이 수평적으로 분리되지 않은 문제와

한계가 크다고 할 수 있다.

다) 교육행정에 시민참여의 불가

시민참여(Citizen Participation)는 시민에 의한 또는 지역주민에 의한 정치참여 를 말한다. 국가차원에서는 시민이, 지방차원에서는 지역주민이 정치공동체에 관 한 권리와 의무를 행사하는 것을 의미한다. 시민참여를 직접참여와 간접참여로 구분할 수 있으며 직접참여는 개인적으로 직접 참여하며, 간접참여는 선거를 통 해 참여를 할 수 있는 방식이다. 현재 대부분 국가의 지방교육행정에 시민의 참 여가 다양한 방식으로 이루어지고 있다. 한국의 경우를 보면 교육위원회나 시·도 교육청의 교육감은 시민의 선거로 선출되고 있다. 따라서 시민이 지역교육의 정 책결정에 간접적으로 참여할 수 있다.

물론 몽골도 민주주의 국가이기 때문에 시민의 참여를 충족시키는 분야가 많 이 있다. 국회, 지방 의회는 시민의 선거로 선출된다. 하지만 지방교육행정 분야 에는 아직도 시민참여가 부족하다. 지방교육행정기관은 일반행정기관의 소속기관 이기 때문에 몽골의 지방교육을 대표하는 자는 시·도지사라 할 수 있으며, 시·도 지사를 지방의회의 의원들이 선거로 선출하고, 그 선출을 바탕으로 정부에서 임 명한다. 시·도지사는 지역교육을 실행하기 위해 지방교육행정기관을 두고 교육감 을 임명한다. 따라서 몽골의 지방교육행정기관에는 시민의 의사가 반영되기 힘든 상황이다.

라) 교육행정기관의 전문적 관리 미흡

교육행정은 교육을 위한 행정이므로 교육활동의 본질을 이해하고, 교육의 특수성 을 체험적으로 인식하고, 교육행정에 관한 이론과 기술을 습득하고 충분히 훈련을 쌓은 전문가가 담당하여야 하는 분야이다. 하지만 몽골의 경우 지방교육행정기관에 는 지역의 일반행정기관과 지역 여당의 개입이 크기 때문에 교육행정의 전문성의 원리를 실행하기 힘든 실정이라고 할 수 있다.

임기도 불명확하다. 몽골에서는 지방교육행적기관이나 학교의 관리자 될 수 있는 자 격은 교사 전문가라는 규정밖에 없다. 그리고 몽골의 지방교육행정기관의 교육감, 학교장의 임기를 정확하게 명시하지 않아 지방의회를 이끄는 여당의 억압이 강하게 작용하며 임기도 계속 바뀌고 있다. 즉 일반행정기관의 선거는 4년마다 운영되며, 이 선거로 인해 지역 여당이 바뀌고 교육감이나 학교장도 그 지역 여당의원으로 바 뀌는 경우가 많은 것이 큰 문제이다.

2. 몽골 교육행정체제의 발전 방안

이상에서 도출한 몽골 교육행정체제의 문제점을 해결하기 위한 발전 방안을 모 색하면 다음과 같다.

가) 지방교육행정기관으로 교육권한 이양

교육권한은 중앙에서 지방, 지방에서 단위학교로 이양되어야 한다. 몽골 중앙 교육행정기관의 지방교육에 관한 사무 및 일부 의결 권한은 지방정부와 지방교 육행정기관으로 이양되어야 한다. 이러한 위임을 통해 지방교육행정기관은 당해 지역의 특징 및 사회적 요구를 자세히 파악할 수 있으며, 해당 지역만의 특성 있 는 교육개발을 위한 교육정책, 교육계획을 수립할 수 있다. 지방교육행정기관이 당해 지역 교육에 관한 사무에 대하여 자율성과 책무성을 가지고 관장할 수 있 도록 해야 한다.

임연기(2018)는 중앙, 지방 그리고 단위학교 간의 바람직한 관계에 대한 조사 를 하였는데, 그 분석결과를 보면 다음 <표 Ⅳ-1>과 같다.

구분 대학교원 연구소연구원

초중등교원

교육전문직 일반직 전체 중앙정부의 통제 강화 2(2.4) 4(40.6) 1(4.2) 7(3.6) 지방교육행정기관의 권한 확대 11(13.3) 12(13.8) 1(4.2) 24(12.4) 학교 운영의 자율성 증진 70(84.6) 71(81.6) 22(91.7)) 163(84.0) 총계 83(100.0) 87(100.0) 24(100.0) 194(100.0)

<표 Ⅳ-1> 중앙, 지방, 단위학교의 바람직한 관계 단위 : 명(%)

※ 출처: 임연기(2018: 352).

<표 Ⅳ-1>에서 알 수 있는 바와 같이 중앙정부의 통제 강화가 필요하다는 반 응은 3.6%, 지방의 권한확대가 필요하다는 반응은 12.4%, 단위학교의 자율성 증 진이 필요하다는 반응은 84.0%를 나타났다(임연기, 2018).

이 연구결과에 따르면 우선 중앙정부에서 지방으로, 지방교육행정기관에서 단 위학교로 권한 이양이 추진되어야 할 필요성이 크다. 몽골도 이와 같이 지방교육 행정기관이 중앙교육행정으로부터 분권화되고, 지방교육행정기관과 단위학교 관 계에서도 지방교육행정기관은 단위학교에 대한 지원기능을 강화해야 하며, 단위 학교는 자율적으로 운영할 수 있도록 권한을 위임받아야 한다.

나) 일반행정기관으로부터 분리 및 독립

지방교육행정기관과 일반행정기관은 수평적으로 협력해야 하며, 일반행정기관 은 당해 지역교육의 지원 기능만을 가져야 할 필요가 있다. 몽골의 지방교육행정 기관은 시·도지사의 소속기관에서 벗어나야 하며, 교육행정에 관한 정치와 정치 인의 역할을 최소화해야 한다.

사실 한국에는 교육행정과 일반행정의 관계를 통합해야 한다는 논리와 분리, 운영해야 한다는 두 가지의 논리가 존재하고 있다. 이 두 가지 논리를 바탕으로 임연기(2018)는 지방의 교육행정과 일반행정과의 바람직한 관계에 대해 조사분석 하였으며, 그 분석결과를 보면 다음 <표 Ⅳ-2>와 같다.

구분 대학교원 연구소연구원

초중등교원

교육전문직 일반직 전체 분리, 독립의 원칙이 고수되어

교육전문직 일반직 전체 분리, 독립의 원칙이 고수되어