독일법상으로도 국가채무에 대한 법률상의 ‘정의’는 명확하게 존재하지 않고 있는 실정이며, 다만 강학상의 논의만이 재정ㆍ법학적으로 진행되 고 있을 뿐이다. 1969년 이전의 독일기본법 제115조는 그 개념상의 해 석이 자의적일 수 있는 애매모호한 규정을 담고 있어 1969년 개정되었는 바, 개정된 독일기본법 제115조는69) 기본법 제109조와의 규범조화적 헌 68) Kirchhof, P., Staat als Organisationsform, DVBl. 1999, S. 646.
69) 독일기본법 제115조 제1항: 기채 또는 향후 회계연도에 국가의 지출의무를 야기할 수 있는 국가의 보증행위 등은 연방법상으로 명확한 한도를 정하거나, 또는 그 대략 의 한도를 정할 수 있는 정도의 연방법상의 근거를 필요로 한다. 기채로 인해 발생되
법해석의 결과 매년 조달할 수 있는 국가채무의 최고한도액을 전체 국가 의 총예산에서 차지하는 공공투자규모를 초과할 수 없음을 원칙으로 하 고 있다. 다만 국민경제의 균형상 필요하다고 판단되는 경우에 한해 예 외적으로 국가채무의 최고한도가 공공투자규모를 초과할 수도 있다고 규 정하였다. 그러나 개정된 법규정의 내용상으로도 ‘국민경제의 균형유지’
또는 ‘공공투자’ 등의 개념이 여전히 불분명하고, 그 해석상의 불명료성으 로 인하여 학자들 간에 그 경계의 설정을 두고 논의가 분분한 것은 물론 이거니와 국가의 자의성이 개입될 소지는 여전히 남아 있다는 비판을 받 고 있다. 독일기본법상의 규정내용을 중심으로 독일국가채무관련조항의 특징을 분석하면 이하와 같다.
(1) 국회의 의결권확보를 통한 민주적 정당성의 확보
독일의 연방과 각 주는 기본법 제109조 제1항에 따른 개별적인 독립 성을 근거로 자주적으로 상호간섭하지 않는 독자적인 예산을 운영하며, 그 예산의 운영에 있어서 전체경제의 균형을 유지해야 할 의무를 지닌 다.(독일기본법 제109조 제2항) 그리고 동조의 내용상 부채를 통한 국 가의 수입은 예산안에서 투자를 위해 제안된 지출총액을 넘어서는 안 된 다. 이에 대한 예외는 전체국민경제의 균형을 위협하는 교란을 막기 위
는 수입의 한도는 국가의 새로운 투자를 위해 그 해 국가예산에서 정해진 투자지출한 도액을 초과할 수는 없다; 전체 국가경제에 심각한 해악을 미칠 수 있는 요인을 제거 하기 위한 필요성이 요청되는 경우에 한하여 예외가 인정된다. 자세한 사항은 연방법 률로 정해진다. 제2항: 연방의 특별재산의 경우에는 연방법상으로 제1항의 예외를 인 정하는 규정을 둘 수 있다; 독일의 경우 예산편성의 절차가 우리와는 약간 달라, 예산 편성의 1단계로 연방의 각 부처의 장관은 경비지출 수요를 제안형식으로 연방재무성 장관에게 제출하는데, 우리 나라처럼 예산담당기관이 예산지침서를 시달하는 것이 아 니라 예산지침 대신에 연방정부의 정책목표를 참고하여 그 정책목표에 부응하는 사업 내용에 관한 경비지출요청을 할 수 있다. 두 번째 단계는 세수추계위원회에 의해 국 민경제의 거시예측을 기초로 하여 세수추계가 이루어지고, 다음 단계로 연방이 각 부 처가 요구하는 예산지출은 연방재무성장관에 의해 검토 조정된다. 이 때 연방재무성 장관은 변경 또는 수정되어야 할 사항은 각 부처와 합의하여 조정하도록 하여야 한다.
총지출예산은 차입을 포함한 총재정수입의 규모를 초과할 수 없도록 되어 있다. 연방재 무성은 재정자금의 효율적인 지출을 위해 최선의 배려를 집중해야 할뿐만 아니라 지출 재원의 부족현상이 발생하는 경우 경비지출규모를 감소하는 조정을 할 수 있다.
한 방편으로 국가가 기채하는 경우에만 인정된다(독일기본법 제115조 제1항 제2문).
독일기본법 제115조 제1항 제1문에 따르면 국가가 부채를 얻기 위해 서는(또는 장래의 회계연도에 국가지출을 발생시킬 수 있는 가능성을 잠 재적으로 안고 있는 국가의 보증과 국가채무부담행위 등의 부담을 떠맡 기 위해서는) 부채총액을 기준으로 하거나 총액이 구체적으로 지정된 상 태로 입법부의 허락을 받는 절차를 거쳐야 한다. 독일기본법 제115조 제1항 제1문의 이러한 법적인 유보사항은 헌법상의 민주적인 정당성을 확보하는 절차이며 행정부를 지휘할 수 있는 입법부의 권한을 보장해준 다. 이 조항으로 예산과 관련하여 의회는 승인권을 가지게 되는 것이다.
이것은 의회에 유보된 권한이 가지고 있는 민주적인 기능으로서의 성격 을 나타내는 것이다. 이로써 국가채무의 규모에 관한 정치적 우선권은 의회에 있다는 헌법상의 가치가 도출될 수 있게 되는 것이다. 그리고 이 를 통하여 의회는 국가와 사회의 조정과 안정을 위한 정치적 주요 지표 들을 설정하게 된다. 기본법 제115조 제1항 제1문에서 규정하고 있는 법률유보가 가지는 법치국가적 기능은 국가채무를 제한하고, 이를 예상 가능한 상태로 유지하며, 그리고 투명하게 만들어 국가채무의 상황과 관 련하여 국민에게 실태에 대한 경고메시지를 보내고 또 실질적으로 통제 기능까지도 행사하는 것을 가능하게 한다는 데 있다고 해석할 수 있다.
(2) 국가채무의 형식으로 발생한 국가수입의 목표 지향적 지출 원칙 나아가 기본법 제115조 제1항 제3문은 국가채무에 관한 더 자세한 사 항은 연방 법률에 의해서 규정되도록 하고 있다. 이에 관한 연방 법률은 1990년이 되어서야 비로소 성립되었다.70) 이로써 연방은 연방헌법재판소 70) 연방및주예산원칙법 제13조(차입권의 위임) 제 1 항 예산법에는 소관장관이 다음 목
적으로 재원조달을 위하여 기채할 수 있는 한도를 규정한다.
1. 지출에 충당
2. 정상적인 금고관리유지 (금고증액차입금)
차입금이 상환되면 반복하여 차입할 수 있다. 금고증액차입금은 차입한 회계연도 종료 후 6개월 이내에 상환되어야 한다.
제 2 항: 제1항 제1문에 따른 권한위임은 다음 회계연도 말까지 적용되며 다음 회계
에서 요구하는 바71) 헌법의 투자개념을 구체화할 의무를 수행하게 되었 다. 연방은 그때까지 행정규정을 근거로 시행해 오던 사항들을 연방예산 기본법(Bundeshaushaltsordnung) 제13조 제3항 제2문 및 연방및주예산원 칙법(Haushaltsgrundsätzegesetz) 제10조 제3항 제2문을 통하여 법률의 내용으로 격상시켜 사용하는 양상을 보여 왔다. 독일도 1969년의 예산법 개혁이 있기까지는 국가채무와 관련하여 전 시대의 헌법상의 규정들을 적용해 왔는데, 즉, 1871년의 비스마르크의 제국헌법이 단지 예외적인 수 요가 있는 경우에 한하여 제국의 부담으로 부채 또는 보증을 수용할 수 있도록 한 내용이 69년 이전까지는 유효했던 것이다. 바이마르공화국헌법 제87조 제1항은 부채의 수용은, 아주 예외적인 수요가 있을 때에만, 그리 고 수익의 창출을 목표로 할 때에만 허용하도록 규정하고 있었다. 따라서 69년 개정 이전의 기본법 제115조의 해당 규정은 원래 이러한 이전의 규 정들에 상응하는 것이었다. 이러한 헌법 규정들에 따라 국가채무의 수용 은 당연히 단지 예외적인 상황에서만 허용되는 것으로 이해하였다. 또한 이를 통하여 확보된 수입은 수익발생과 관련 있는 특정한 개별사항들의 재정지원에 사용되었다(이른바 목표 지향적 지출 원칙).
이상의 헌법적인 규정과 해석의 근간에는, 국가의 지출이란 원칙적으 로 국민으로부터 과세의 형식으로 거두어들인 세원으로 충당해야 하는 것이라는 가정이 깃들여 있다. 또한 세원을 통한 지출재원확보의 예외가 될 수 있는 것은, 오직 미래 세대에도 그 효과가 미치는 수익을 가져오 는 대상을 지원하는 경우일 뿐이라는 사고가 담겨 있는 것이다. 즉, 예외 의 인정여부는 지출대상 또는 지출목적이 무엇인가에 따라 결정되었다.
그러나 국가채무를 단지 예외적인 경우에만 허용할 수 있다고 보고, 또 특정한 지출에 한하여 엄격하게 연계시키는 해석과 규정태도는 현대 국가의 재정운용에서는 그다지 실익이 없을 뿐만 아니라, 현실적이지도
연도의 예산법이 적기에 공포되지 못할 경우 동 예산법이 공포될 때까지 적용된다.
제1항 제2문에 따른 권한의 위임은 현 회계연도 말까지 유효하며 다음 회계연도 예산 법률이 적기에 공포되지 못할 경우 동예산법이 공포될 때까지 적용된다.
제 3 항: 법률에 의하여 차입금수입으로 충당되어야 할 지출을 예산에 명시할 것을 규 정할 수 있다.
71) BVerfE. 79, 311, 354.
않다고 이해하게 된 것은 69년의 재정개혁의 하나의 원인으로 작용하였 다. 왜냐면 국가채무의 발생을 예외적인 수요나 수익발생목적에 일방적 으로 연계시켜서는 현대 국가재정의 뚜렷한 역할 중 하나인 재정의 역사 이클 정책을 통한 적자의 악순환 방지역할을 수행하는 것이 불가능하다 는 판단에 이르렀기 때문이다. 같은 맥락에서 1967년에 확립된 기본법 제109조 제2항은 연방과 각 주의 예산법의 입법자들로 하여금 거시경제 적인 균형을 달성하는데 필요한 조치를 취할 의무를 지우게 되었고 이는 독일의 헌법사에서 전례가 없는 일이었다.72) 국가채무의 형식으로 발생한 국가수입의 목표 지향적 지출 원칙은, 이처럼 기채의 원인과 결부되어서는 더 이상 중요하지 않게 되었지만, 기존의 법해석의 잔재는 국가채무의 전 체 규모와 미래지향적 지출규모를 연계시키는 방향으로 나타난다.73)
(3) 부채수용상한선의 구체적인 지정
1969년 기본법 제115조 제2항의 개정으로 국가의 채무가 거시경제적 인 요구에 상응하도록 규정되었다. 이에 따라 사안별로 부채규모가 결정 되던 것에서 변형되어, 예산안에 확정되어 있는 투자를 위한 지출의 전 체 액수가 원칙적으로 부채수용상한선이 되었다(기본법 제115조 제1항 제2문). 물론 전체 거시경제적인 균형의 교란을 방지하기 위해 필요한 경우에는 예외적으로 이 상한선은 유동적으로 될 수는 있다(기본법 제 115조 제1항 제2문). 즉, 이상에서 살펴보았던 바와 같이 목적과 연계 된 지출이라는 원칙은 기본법 제115조 제1항 제2문에서 이전과 마찬가 지로 국가채무와 관련하여 여전히 중심적인 내용을 구성하는 것이다. 따 라서 국가경제의 생산성을 향상시키는 데 필요한 국가적 사안의 경우 투 자를 위한 부채수용이 원칙적으로 허용된다는 것이나, 경상지출을 위한 부채수용은 원칙적으로 허용되지 않는다는 것 등, 이상에서 밝힌 원칙의 72) Strube, S.: Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur
Gegenwart - Eine ökonomische Analyse im Lichte der Budgetfunktionen, Berlin 2002, S. 210 ff.
73) Noll, M.: Haushalt und Verfassung: Normen, Reformen, Trends; eine Einführung in das Haushalts- und Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland sowie der Europäischen Union, 1. Aufl., Stuttgart; Berlin; Köln: Kohlhammer, 2000, S. 55 ff.
핵심적인 내용은 국가채무의 형식을 통해 확보된 재원의 지출이 그 해 국가의 투자를 위한 총액과 연계되어야 한다는 원칙으로 되었다.
그러나 사실상 이를 통해 국가채무의 수용상한선이 최종적으로 구체화 되어지는 것이라고 이해하기에는 국가채무는 국가의 재정, 나아가 사회 의 경제와 밀접하게 연관되어 있고, 그만큼 유동적이다. 따라서 국가채 무의 수용상한선과 관련한 이 규정은 또 경기의 상황에 연계된 접근방식 으로 수정되어야만 한다. 이에 따라 기본법 제115조 제1항 제2문의 해 석은 예외적인 지출수요와 이익 창출을 목적으로 하는 경우 국가가 부채 를 수용할 수 있도록 허용하는 내용을 담고 있다고 이해하면서, 제109 조와의 연계 하에 국가채무와 관련하여 기채나 그 규모 등을 예산관련법 상의 기준 이외에 국가의 전체 경기정책과 관련하여 유동적으로 고려할 수 있는 여지를 담고 있는 것으로 이해되고 있다(기본법 제109조 제2항 의 내용과 연계). 이러한 경기정책이라는 조건에 상응하여 기본법 제 115조 제1항 제2문은 거시경제상의 정상상태와 거시경제상의 균형이 교 란된 상태를 구분하여 국가채무를 다루고 있다고 해석된다.74)
(4) 입법부의 명시의무
입법자가 기본법 제115조 제1항 제2문에 의한 권한을 요구할 경우에 는, 입법과정이 진행되는 동안 입법자는 이 조문의 전제조건들을 충족하 기 위해 구체적인 내용을 명시해야 하는 부담을 지게 된다고 보고 있다.
왜냐면 국가채무와 관련하여 논란이 일어나게 되면, 연방헌법재판소는 입법자의 추정과 판단이 과연 입증이 가능하고 납득할 수 있는 것인지를 확인할 것이기 때문이다. 이러한 추정과 판단에 관한 입법자의 재량권은
“교란”이나 “거시경제적인 균형” 등이 불확정적인 법개념이기 때문에, 그 리고 부채수용이 교란상황을 방지하기 위한 대안으로서 적합한 방법이 되기 위해 충족되어야 하는 실질적인 전제조건들이 불확실한 것들이기 때문에 주어질 수 있는 것이다. 이에 따라 입법부는 거시경제 상황 전체 에 대해 자체적인 판단을 내려야 하며, 채무규모를 늘리는 것이 과연 교
74) Henneke, a. a. O., S. 200 f.