(1) 채무수용 개념의 불명확성
이상에서 열거한 의의에도 불구하고, 독일기본법 제115조 제1항 제2 문은 제109조 제2항과 함께 경기에 대한 안정화기능이나 국가채무에 대 한 제한기능을 다하지 못하고 있다는 평가를 받고 있다. 국가채무와 국 가투자 개념은 상호 중요한 연결점이 되기는 하지만, 그 자체로는 여전 히 모호하고 불완전한 개념일 뿐이기 때문이다. 먼저 제기되는 질문은, 채무로 인해 발생되는 국가의 수입이라는 개념이 연도별 전체 신규채무 와 순수한 신규채무 중 어느 것을 기준으로 하느냐는 것이다. 일반적으 로 언급하는 것은 기본법 제115조 제1항 제1문과 제2문에 등장하는 문 구들이 서로 차이가 난다는 사실이다. 제1문에 등장하는 ‘채무의 수용 (Kreditaufnahme)’이라는 용어는 각 연도의 총채무를 의미한다. 이렇 게 되면 이전의 채무를 변제하는 데만 쓰이는 부채도 의회의 소관 사항 이 된다. 이에 비하여 2문에 등장하는 ‘채무수입(Krediteinnahme)’이 라는 용어는 순채무비용, 즉 총 채무수용에서 이전의 채무를 변제하기 위한 채무액을 뺀 액수, 다시 말해서 해당 연도의 연방채무의 증가분만 을 의미한다. 여기서 발생하는 법적인 결과는, 채무와 관련된 예산입법자 의 재량권이 이를 통하여 상당한 정도로 넓어진다는 것이다. 채무와 투 자관련 부대사항을 총신규채무와 연결시킨다면 국가는 지난 수십 년 동 안 한번도 이전 채무의 변제의무를 수행할 수 없었을 것이다.
또한 문제가 되는 것은 기본법 제119조 제1항 제2문이 과연 어떤 종 류의 채무를 정당화하고 있느냐는 것이다. 채무수입이라는 문구를 고려 하면 여기에는 이른바 자금조달채무만이 해당된다. 다시 말해서 재정부 채를 얻음으로써 지출항목들을 감당할 돈이 예산집행자에게 흘러드는 것 을 의미한다. 이러한 의미에서 부채수입에 해당하지 않는 것은 연방예산
기본법(BHO) 제18조 제2항 제2문에 따른 유동성 강화를 위한 부채이 다. 이것은 자본시장에서 유동성 위기를 해결하기 위해서 수용하는 단기 융자를 말한다. 이것은 채무정책적으로 문제가 많은 사항이다. 왜냐하면 연방예산기본법(BHO) 제18조 제2항 제2문에 의하여 이러한 융자의 변 제기간이 다음 회계연도의 중반까지 연장될 경우, 유동성 강화를 위한 채무는 상당한 액수의 채무와 이로 인한 이자 및 원금 변제부담을 드러 나지 않게 만드는 작용을 할 수 있다. 연방이 기본법 제110조 제1항 제 1문에 의거하여 특별자산을 설정함으로써 예산의 통합성을 깨뜨리고, 연 방예산으로부터 막대한 채무규모를 삭제하고, 나아가 기본법 제115조 제2항의 허가사항을 근거로 그렇지 않아도 허술하기 짝이 없는 기준들을 우회하려할 가능성이 있다는 평가를 면할 수 없다.
(2) 투자개념의 모순
국가채무와 관련하여 두 번째로 고려해야 할 사항은 투자라는 개념이 다. 기본법 제115조 제1항 제2문 전반에 있는 국가채무영역에서 투자라 는 개념은 국가의 재정이 정상적인 상태에서 순 신규채무의 상한선을 결 정하는데 기준이 된다. 순수한 신규채무 상한선의 변경 여지는 투자라는 개념이 넓게 받아들여지면 질수록 더욱 커질 수 있다. 연방헌법재판소의 요구에 따라 예산입법자는 1990년에 공표된 연방예산기본법(BHO) 제 13조 제3항 제2문에서 이 개념을 구체화했는데, 이와 함께 몇 가지 모 순점들이 드러났다. 예를 들어서 군사적 목적의 건설조치 및 조달사업은 투자에 속하지 않지만 연방국경경비대를 위한 조치와 조달사업은 투자에 속하는 것으로 된다. 이것은 상당히 자의적인 구분이다. 왜냐하면 군사 적인 목적의 투자 가운데 민간분야에도 도움이 되는 사항들은 국가의 순 자원을 증가시킬 수 있기 때문이다. 그러나 이 문제는 국가채무정책에는 해를 끼치지 않는다.
더욱 큰 영향을 미치는 것은, 연방예산기본법(BHO) 제13조 제3항 제2문에 따라 담보제공으로 인한 의무의 수행과 투자보조 등을 위한 융 자도 투자로 계산된다는 사실이다. 그러나 어떤 지출이 투자의 성격을
갖추는데 결정적인 것은 자금조달의 형태가 아니라 이면에 놓여있는 투 자의 목적이다. 융자와 담보제공을 위한 지출은 기본법 제115조 제1항 제2문의 의도에 따르면 원칙적으로는 투자적 지출이라고 할 수 없다.80)
이러한 개념의 확대는 국가채무를 제한해야한다는 원래의 의도와는 정 면으로 배치되는 것이다. 연방헌법재판소의 견해처럼, 입법자는 투자개 념을 국가채무의 증가를 방지하는 방향으로 작동해야 한다는 원래의 의 도에 최대한 걸맞게 투자개념을 정확하게 정해야 한다. 국가채무는 장래 의 국가예산에 커다란 부담이 될 것이고 따라서 장래의 입법자가 긴급한 문제를 해결하는데 국가채무라는 도구를 동원할 수 있는 여지를 남겨야 하는 것이다.81) 입법자는 지금까지의 관례에서 사용된 투자개념이 종래 의 경험과 기본법 제109조 제2항 및 제115조 제1항 제2문의 규범적 의도 에 적합하게 되도록 하여야 할 것이다. 기본법 제109조 제2항에 의하면 국가의 채무 수용은 거시경제적인 균형의 교란의 방지라는 필요성이 생기 는 것과는 관계없이 이미 조정역할을 그 근거로 해야 한다. 국가의 채무수 용은, 현재와 미래의 문제에 대해서 국가 예산으로 대처할 수 있는 능력을 위태롭게 하는 지속적인 부채의 악순환에 빠지지 않도록 하는 기능을 가 져야 한다. 이러한 조정기능은 그러나 기본법 제115조 제1항 제2문에서처 럼 거시경제적 교란상황과는 관계없는 국가의 부채 수용 상한선을 명시하 는 투자개념을 넓게 파악하면 할수록 그 중요성이 커진다. 거시경제적 균형이라는 관점에서 거시경제의 정상상태 안에서 어떤 범위의 국가의 채무 수용이 심각하지 않은 것으로 받아들여질 수 있는지, 그리고 어떤 경우에 특별한 정당화가 필요하지 않은지 등에 대한 실용적인 방향제시 를 할 규정이 없는 한에는 투자개념의 그러한 적용은 실질적으로 있을 수 없다.82)
80) 연방의회는 종래의 관례에 상응하도록 연방과 주의 예산을 위한 Gruppierungspaln에 따 라 투자개념을 연방및주예산원칙법 제10조, 연방예산기본법 제13조 제3항에서 다음과 같이 규정하고 있다. [투자를 위한 지출이란 다음과 같은 지출을 말한다: a. 군사시설 이 아닌 건설, b. 행정기관의 물자조달을 위한 지출로 예정되지 않았거나 군사물자의 조달이 아닌 동산의 획득, c. 부동산의 획득, d. 기업에 대한 지분 및 증자로 인한 유 가증권 등 지분 또는 기타 자본 자산의 획득, e. 융자, f. 보증으로 인한 지불, g. 이상 a~f를 위한 보조금의 지출.
81) BVerfGE 79, 311, 354 f.
예정된 투자 규모가 실질적인 한계로 작용하려면, 투자행위의 상당한 정도가 정교하게 제한되고 그 액수가 정해져 있어야 한다. 반면에 투자 개념이 부정확하고 정교하지 못하면, 행정당국은 그 개념을 정의함에 있 어 어느 정도의 여지를 가지게 될 것이다. 이에 더하여 종래 이어받은 투자개념에는 이미 오래 전부터 알려져 있는 결함들이 있었다. 이 개념 의 부정확함에 속하는 예로는, 융자가 투자의 범위에 들어있어 왔다는 사실이다. 예를 들면 교육비용의 지출과 대외 원조 등이 있는데, 교육에 관한 투자는 일반적으로는 투자로 분류되지 않으며, 외국에 대한 원조도 독일 안에서 이뤄지는 투자가 아닌 것이다. 또한 군사적인 용도의 건설 은 투자로 취급되지 않으면서 정치적인 목적을 가진 건설은 언제나 투자 로 계산되는 이유는 무엇인지 의문이 제기되기도 한다.83)
(3) 총투자액이라는 잘못된 기준
국가채무의 제한과 관련하여 발생하는 또 하나의 문제는, 이전 회계연 도의 투자지출을 통해 확보하게 된 시설자산들이 시간이 흐름에 따라 감 가상각 등에 의해 가치저하를 겪게 되고, 이로 인하여 미래의 세대에게 별다른 이익이 되지 못한다는 사실이다.
헌법의 정신에 따라 미래에 넘겨줄 부담과 이익의 균형을 유지하고 그 로써 국가의 순자산을 확보하기 위해서는, 이상과 같은 비금전적인 가치 저하는 총투자지출에서 정기적으로 상쇄되어야 할 것이다. 그 둘의 격차가 이른바 순투자지출이다. 이 순투자지출만이 세대간의 경제정의라는 관점에 서 미래를 위한 긍정적인 영향을 끼치는 것으로 이루어질 수 있다. 따라서 순투자지출만이 채무를 통해서 이루어지도록 허락될 수 있다. 그래야만 자산의 증가액이 정확하게 채무의 증가액과 일치하게 된다.
입법자는 채무와 투자에 관한 부대조항을 적용하는 데 있어 이러한 재 정운용상의 배경을 고려하지 않는 듯이 보인다. 더 큰 문제는 감가상각 등과 같은 가치저하를 상쇄하지 못하고 적자상태로 유지되는 자산회계는
82) BVerfGE 79,311,356.
83) Henneke, a. a. O., S. 202 ff.
순투자지출에 대해서 아무런 정보도 주지 않는다는 것이다. 이러한 일은 실제로 자주 일어나지만, 기본법 제115조 제1항 제2문의 정신과 목적에 는 부합하지 않는, 다시 말해서 위헌적인 현실이라고 할 수 있다.
(4) 거시경제적 교란상황과 국가채무를 통한 재정정책실현의 어려움 기본법상 규정된 국가채무를 동원한 국가의 역사이클적 경기정책은, 국가의 채무를 통한 수입이 투자를 위한 지출을 넘지 않는다는 조건과 거시경제적인 정상상황에서만 유효한 측면을 가진다는 비판이 있다.84) 기 본법 제109조 제2항의 내용처럼, 심각하고도 그 영향이 방대한 거시경제 적 교란이 이미 발생했거나 발생할 위험이 있을 경우에는, 채무수입이 투 자지출액을 넘어설 수도 있게 될 것이다. 그러나 이 때 거시경제적 교란 상황을 방지하는 데 있어서 순신규채무만이 최후의 수단인 것으로 판단 되면, 사실상 입법자는 정책결정상 폭넓은 재량권을 가지게 된다. 이 경 우 입법자는 민주주의 원칙에 기인하는 미래세대의 결정권한에 대한 주 의의무에 구속될 의무도 없고, 비례의 원칙을 따르지 않아도 된다. 민주 적인 정당성을 확보한 입법자가 기본법 제115조 제1항 제2문의 구체적 실현을 위해 또 다른 재량권을 가질 수도 있다는 것을 의미하며, 만약 정 부와 의회의 다수당이 정치적으로 같은 성향을 가지고 있는 경우, 사후 헌법재판소를 통해서 채무의 합법성과 정당성심사를 통해 통제한다 하더 라도 기껏해야 자의적인 채무수용만을 막을 수 있을 뿐이다. 정부와 의회 가 담합하는 변칙적인 상황이 지속되는 경우에는 정상상황과 교란상황 사이의 경계는 명확하지 않게 될 것이고, 재정정책적인 결정과정에서 객 관적인 기준은 그 의미를 상실할 수 있다.
또한 거시경제적 교란상황을 방지하기 위한 채무수용이 사실은 반드시 긍정적인 효과만을 약속하지는 않는다. 이러한 경우의 채무수용은 실제 로 집행된 투자 지출의 규모를 넘어서면 넘어설수록 그 부작용이 커질 수 있다. 독일의 국가채무정책의 전개가 보여주듯이 과도한 채무는 십년 만 지나도 그 부정적인 결과가 뚜렷해진다. 그러한 채무를 변제하는 부
84) Henneke, a. a. O., S. 202 ff.