○ 농지전용에 대해서는 원인자부담금을 부과할 수도 있고 수익자부담금 을 부과할 수도 있으며, 부과 주체의 입장에서는 각기 장단점이 있으므 로 어떤 유형의 부담금을 선택할 것인지는 정책 여건에 따라 결정해야 한다(각기의 장단점은 앞의 표 4-5 참조). 여기서는 이와 관련하여 원인 자부담금과 수익자부담금일 경우 각각의 여건과 부과 근거․목적․요 건․대상․방식 등에 대해 구체적으로 살펴본 다음 검토의견을 제시하 기로 하겠다.
2.1. 원인자부담금의 성격을 유지할 경우
○ 원인자부담금의 성격을 유지할 경우 부과요건과 부과대상 등은 현행 농 지조성비의 그것에 비해 달라지지 않는다.
- 현행 농지조성비의 부과요건과 부과대상은 농지전용에 의해 농지 면
적 감소의 원인을 제공한 경우 원인제공자인 농지전용자에게 모두 농 지조성비를 부과하는 것이다.
- 농지조성비라는 명칭을 변경하고 부과목적과 용도를 농지조성사업에 서 확대 또는 전환하더라도 원인자부담금의 성격을 유지할 경우 위와 같은 부과요건은 달라지지 않는다.
○ 원인자부담금의 성격을 유지하면서도 부과 방식을 공시지가 적용 방식 등으로 전환할 수 있다.
- 목적사업에 소요되는 비용을 원인행위를 제공한 특정 집단으로부터 조달한다는 부담금의 일반 원칙에 입각하면 농지조성사업에 소요되는 비용을 개별 농지전용자에게 분담하도록 하는 게 타당한데, 그 경우 농지조성사업비를 개별 부담자에게 배분하는 기준을 무엇으로 할 것 인가가 문제이다.
- 현행 농지조성비의 부과방식에서 개별 농지전용자에게 농지조성사업 비를 배분하는 기준은 전용하는 농지의 면적과 기반정비 수준이다. 이 기준은 전용하는 농지의 면적 및 기반정비 수준과 동등한 농지를 대 체조성하는 데 소요되는 비용을 부과한다는 것으로서, 논리적으로는 타당하다고 할 수 있다.
- 그러나 이 기준에서 문제는 농지조성비 부담자 간의 형평성이다. 농지 의 소유자 및 전용자는 농지의 거래가격을 기준으로 농지의 가치를 평가하는데 농지의 기반정비 수준은 농업생산성과는 어느 정도 비례 하나 거래가격과는 비례하지 않을 뿐만 아니라 수도권과 도시주변 등 에서는 기반정비된 농지는 농업진흥지역으로 지정되어 기반정비되지 않은 농지의 가격보다 낮은 것이 보통이기 때문이다.
- 전용하려는 농지의 기반정비 수준에 따라 농지조성비를 차등 부과하 는 것은 그 농지의 가치를 따지는 것이라고 할 수 있는데, 농지의 가 치는 조성원가가 아니라 농지의 가격을 기준으로 산출하는 것이 오히 려 타당하다고 할 수 있다. 즉 공시지가로써 전용농지의 가치를 산정
하고 그 가치와 면적에 비례하도록 농지조성비를 부과하는 것이 부담 자간의 형평성 면에서 적합하다고 할 수 있다.
○ 원인자부담금의 성격을 유지할 경우 수익자부담금으로 전환할 경우 예 상되는 부과시기와 ‘미실현이익’에 대한 과세라는 비판을 면할 수 있다 는 점에서 유리하며, 개발부담금과의 관계에서는 비용의 일부로 공제할 수 있다는 점에서 별문제가 없다.
- 농지조성비를 원인자부담금으로 유지할 경우 “농지조성에 소요되는 비용(농지법 40조)”의 납입이라는 목적사업을 변경하지 않더라도 공시 지가 적용 방식으로 전환할 수 있다.
○ 그러나 원인자부담금의 성격을 유지할 경우 그 부담금은 대체농지 조성 사업 이외의 용도로 용도를 확대․전환하기 어렵다는 문제가 있다.
- 원인자부담금에 해당되는 ‘환경개선부담금’의 경우 환경 개선사업의 범위가 넓어 그 목적사업과 용도 또한 다양한 데 반해 농지조성사업 의 범위는 극히 제한적이다.
- 농지조성사업의 범위를 농지의 신규 조성에 의한 양적 확대에서 기존 농지의 개량 및 기반 정비 등 질적인 개선으로 확대할 수 있다고 생 각하나 이들 사업은 일반예산사업으로 지금껏 해 오고 있으므로 기금 사업으로서는 부적당하다는 지적을 받기 십상이다.
○ 농지조성비를 원인자부담금으로 유지할 경우 가장 근본적인 문제는 농 지전용에 의한 농지감소 행위에 대해 부담금을 부과하는 근거, 즉 식량 자급을 위한 농지 보전과 조성이라는 근거와 명분을 유지하기 어렵다는 점이다.
- 예컨대, 2001년 하반기 들어 쌀 공급 및 재고의 과잉으로 농지가격이 하락 추세로 반전되자 농지를 새로 조성할 필요가 있는가에 대한 의 문이 제기되었으며, 이런 추세는 앞으로도 계속될 전망이다.
2.2. 수익자부담금으로 전환할 경우
○ 농지전용에는 거의 예외 없이 지가 상승이라는 수익이 발생하기 때문에 전용행위에 대해 수익자부담금의 일종으로서 전용이익 환수 제도를 시 행할 수 있다.
- 농지를 전용한 경험이 있는 농업인 116명을 대상으로 한 설문조사 결 과 56.9%는 농지전용 후 토지 가격이 상승하지 않았다고 하였으나 43.1%는 1.5배 이상 상승하였다고 응답하였다.
- 농지전용에 의한 개발행위는 ｢개발이익 환수에 관한 법률｣의 별표에 개발부담금의 부과 대상으로 명시되어 있다.
- 농지전용이익의 일부를 농업 부문에서 환수할 경우 2001년까지 시행 되었던 ‘농지전용부담금’의 예처럼 개발부담금 산정시 이를 개발비용 으로 계산하여 공제함으로써 개발부담금과 이중부담이라는 문제를 해 결할 수 있다.
○ 농지전용에 대해 부과하는 부담금의 유형을 수익자부담금으로 전환할 경우 부과요건과 부과대상 및 부과방식이 원인자부담금의 그것과는 달 라지게 된다.
- 농지전용이익의 환수로서 수익자부담금의 부과요건과 부과대상은 농 지전용으로 인해 수익이 발생한 경우 그 수익자에게 부과하는 것이다.
따라서 농지전용으로 인해 지가가 평균상승률 이상으로 상승하지 않 을 경우에는 농지전용에 대해 수익자부담금을 부과할 수 없게 된다.
- 부과방식 또한 농지전용으로 인한 수익을 계산하여 그 일정 비율을 부담금으로 부과하는 방식이 적합하다. 이는 ｢개발이익 환수에 관한 법률｣의 농지전용에 대한 개발부담금의 부과 방식으로서, 현행의 농 지조성비가 농지전용에 대한 개발부담금을 완전히 대체하는 것이라면 이 방식을 따를 수밖에 없다. 그러나 2001년까지 시행되었던 ‘농지전 용부담금’의 예처럼 농지전용에 대한 개발부담금의 일부를 할양받는 것으로 할 경우 반드시 이 방식을 따르지 않아도 될 것이다.
- 부과시기 또한 개발부담금의 예처럼 농지전용행위가 완료된 시점에 부과하는 것이 타당하다. 따라서 예전의 ‘농지전용부담금’의 예와 같 이 농지전용허가 시점에 이를 부과하는 경우 이의가 제기될 수 있다.
○ 농지전용에 대해 수익자부담금을 부과하는 것으로 전환할 경우 문제는
｢부담금관리기본법｣의 부칙 제2조에 의해 개발부담금이 2004년 1월 1 일부터 전면 시행 유보됨으로써 개발부담금과 유사한 수익자부담금을 부과할 수 있을지 의문이라는 점이다.
- 현재 개발부담금의 징수 유예 조치를 재검토하는 논의가 진행 중이므 로 그 결과에 따라 달라질 수 있다.
○ 농지조성비의 명칭을 바꾸고 그 성격을 농지전용이익의 환수, 즉 수익 자부담금으로 전환할 경우 부과 근거와 명분이 뚜렷해지며 그 용도를 확대․전환하기 쉽고, 앞으로 농지전용에 대한 개발부담금을 전액 흡수 할 가능성도 있다.
2.3. 검토 의견
○ 농지조성비의 성격을 농지전용이익의 환수로 전환하더라도 문제는 남 지만, 궁극적으로는 농지전용이익의 환수로 전환하는 것이 바람직하다.
○ 그러나 현재로서는 개발부담금의 집행이 유예된 상태이므로 농지조성 비의 부담금 유형을 원인자부담금으로 유지하되 그렇더라도 농지조성 원가 적용 방식을 공시지가 적용 방식으로 전환할 수 있으므로 부과 방 식을 개선하고 명칭과 용도 등을 변경․확대하는 것이 현실적이라고 생 각된다.