농업 R&D 거버넌스 운용실태와 개선방안

2.1. 농업 R&D 추진체계 개선

농업 R&D 거버넌스를 시스템적으로 구축하기 위해서는 먼저 농식품 R&D를 둘러싼 제도적 환경과 현행 농식품 R&D 추진체계를 파악해야 한 다. 그래야만 농업 R&D 거버넌스를 어떠한 제도적 연관 속에 위치 지을 지를 판단할 수 있다.

현행 농식품 R&D 추진체계는 <그림 2-4>로 요약할 수 있는데, 이를 보

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면 형식상으로는 농식품부가 농식품분야 R&D 정책을 총괄하고 있으며, R&D 추진을 위한 심의기구로 농림식품과학기술위원회(농과위)를 두고 있 다. 또한 연구개발사업의 기획 및 평가관리 기관으로 농림수산식품기술기 획평가원(농기평)을 두고 있으며, 산하 경상연구 수행기관으로 농림축산검 역본부가 있다.

그림 2-4. 농식품 R&D 추진체계

자료: 농림수산식품기술기획평가원 홈페이지(http://www.ipet.re.kr/Policy/Propel.asp) 참고. 일부 보완.

농촌진흥청은 청 내 R&D 사업의 기획과 관리를 하고 있으며, 농진청 산 하 연구기관인 국립농업과학원, 국립식량과학원, 국립원예특작과학원, 국 립축산과학원이 경상연구와 공동연구사업을 수행하고 있다. 또한 농진청은 연구개발 결과의 실용화, 사업화를 촉진하기 위해 ｢농촌진흥법｣에 근거한

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농업기술실용화재단을 설립‧운영하고 있다.

산림분야는 산림청이 R&D를 관리하고 있으며, 산하 연구기관인 국립산 림과학원 등에서 경상연구를 수행하고 있다.

이밖에 지방연구기관으로 도 농업기술원, 도 농업기술원 소속 특화작목 시험장, 광역 및 시·군 농업기술센터가 있으며, 이들은 주로 현장응용‧개발 연구를 수행한다.

2.1.2. 현황과 문제점

농식품분야 R&D 추진 실태에 있어서는 농식품부와 농촌진흥청 간 이원 화되어 있는 R&D 추진체계가 오랫동안 문제시되어 왔다. 일반적으로 주 무부처와 산하 외청 간의 R&D 추진체계는 해당 주무부처가 R&D 기획의 총괄기능을 담당하고 외청 등 산하기관은 소관 업무와 관련된 R&D만 담 당하는 전체와 일부의 관계로 나타난다. 하지만 농식품부와 농촌진흥청 간 의 R&D 추진체계는 농촌진흥청이 행정을 담당하는 여타의 외청들과는 달 리 R&D를 전담하는 조직이기 때문에 주무부처 중심 체계로 쉽게 환원될 수 없는 구조이다.

R&D 예산에 근거한 농식품분야 R&D의 추진체계는 <그림 2-5>와 같 이 정리할 수 있는데, 여기서 경상연구는 개별 기관 고유의 업무영역이기 때문에 현재처럼 사업을 추진하는 것이 정상적이라 할 수 있다. 문제는 공 모사업 부분인데, 여기서는 추진체계의 이원화 내지 다원화로 인한 부‧청 간 사업의 중복성과 공모사업 관리방식들 간의 차이로 인한 투명성 부족 등이 문제로 제기되고 있다. 부‧청 간 사업의 중복성 문제는 무엇보다 농 식품부와 농촌진흥청 간에 업무 및 사업의 중복성과 이에 대한 해결방안 모색에 집중되고 있다. 부‧청 간 중복성 문제를 해결하기 위한 방안으로 이전의 국과위 사무국(구 과학기술혁신본부)은 다음과 같은 부‧청 간 역할 분담 방안을 제안했다.⁵

5 농림수산식품기술기획평가원. 농식품 R&D 효율화 전략수립을 위한 간담회 발표자

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C) 893,344 205,453 168,102 33,053 4,298 592,093 95,798

연

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그런데 공모사업 중 농촌진흥청의 공모사업은 공동연구사업 형태로 실 시되어 다른 부‧청에서 실시하는 방식과 다른 차이가 있다. 농촌진흥청 농 업과학기술개발 공동연구사업 운영규정 및 지침(2012)에 따르면, 공동연구 사업은 ① 산학관연 공동연구사업, ② 지역농업연구 활성화 지원사업, ③ 기타 사업으로 구성된다. 산학관연 공동연구사업에서 사업비는 공동연구기 관으로 선정된 외부 사업단에 지급되는 출연금과 농진청의 (협동)연구책임 자 소속기관에 지급되는 시험연구비로 구성된다. 다시 말해 공모사업의 연 구비 일부가 연구관리기관(농진청) 소속 연구기관에 배분되는 체계이다. 농 촌진흥청의 R&D 사업을 분석한 조세연구원 연구결과에 따르면, 공동연구 사업에서 시험연구비가 차지하는 비중은 약 30%로 나타났다(김진 2007).⁷ 한마디로 농진청의 공동연구사업은 순수한 공모사업이라기보다 경상연구와 공모사업의 중간형태를 택하고 있다 할 수 있다.

R&D 관리체계의 이원화는 연구개발 성과에 대한 실용화 관리에서도 그 대로 나타나고 있다. 농촌진흥청은 산하에 농업기술실용화재단을 설치하여 농진청 R&D를 통해 개발된 기술을 중심으로 실용화 관리를 하고 있는 반 면에, 농식품부는 농기평을 통해 개발된 기술에 대한 실용화사업을 관리하고 있다.

2.1.3. 개선방안

공모사업 관리의 이원화(또는 다원화) 문제를 해결하는 방안은 원칙적으로 공모사업 관리를 일원화하거나, 아니면 현행 추진체계 내에서 중복성 문제 를 최소화하는 방안으로 나눌 수 있다. 그런데 공모사업 관리의 일원화는 일원화된 관리기구를 어느 소속으로 하느냐에 따른 몇 가지 시나리오가 가 능하고, 이들 시나리오에 대한 공론화 작업들이 먼저 이루어져야 하기 때 문에 이에 대한 개선안 제시는 다음으로 미루기로 한다.

7 이는 단위사업마다 다르게 나타났는데, 국책기술개발사업에서는 그 비중이 56%가 되는 것으로 조사되었다.

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현행 추진체계 내에서 중복성 문제를 최소화하기 위해서는 부‧청 간의 역할분담이 실현가능한 형태로 명확하게 구분되고, 이에 대한 이행점검을 상시 관리하며 불이행시 시정을 요구할 수 있는 체계의 확립이 필요하다.

따라서 여기서 제시하는 방안은 먼저 부‧청 간 역할분담의 기준으로 농기 평에서 수립한 농림식품과학기술분류체계를 활용하는 것이다. 즉, 앞서 과 기위에서 제안한 역할분담에 대한 기준을 토대로 해서 분류체계상의 개별 기술들이 어느 부‧청의 관리에 속하는지 분류한다. 다음으로 부‧청별 공모 사업에 대해 동일한 관리방식을 사용하여 이행 여부를 점검할 수 있는 체 계를 만드는 것이다. 이는 공모사업의 추진방식이 동일해야 한다는 것을 의미하는 것으로서, 현재 농진청에서 실시하는 공동연구사업 유형은 순수 한 공모사업 형태로의 변경을 검토할 필요가 있다.

사업화 목적의 연구 개발(R&BD) 확대, 농식품 모태펀드, 농업 벤처 육 성, 기술평가 및 기술금융 등 기술이전 및 사업화 사업의 효과적 추진, 농 식품정책사업과 연구개발 사업 간의 연계 강화를 통한 투자효율성 제고를 위해 농업부문 실용화 및 사업화 사업 수행 및 관리체계를 일원화하는 방 안을 검토하도록 한다.

마지막으로 농식품 R&D를 정책적으로 육성‧지원하고 부‧청별 및 부‧청 내 R&D 총괄하기 위해서는 농식품부의 R&D 담당조직을 확대‧개편하는 작업이 필요하다. 새로운 조직은 농식품 R&D를 담당하는 국 단위 부서로 신설하여 ① 농식품부 내 각 실국의 R&D를 조정‧조율하고, ② 농부‧청 간 의 R&D를 조율하고, ③ 농과위의 역량 강화를 지원하며, ④ 지역단위에서 의 혁신적 네트워크 구축을 지원하도록 한다.

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2.2. 농업 R&D 거버넌스 시스템 정립

｢농림수산식품과학기술육성법｣에 근거하여 설치된 농림식품과학기술위 원회(농과위)는 명목상으로 컨트롤타워 추진방식을 택하는 농식품 R&D 추진의 최상위기관으로 제도화되어 있지만, 농림식품과학기술의 혁신을 주도 하는 실질적인 컨트롤타워로는 한계가 있다. 실질적인 컨트롤타워로서 농 과위의 한계는 ① 제도적 미비로 인한 한계와 ② 운용방식에 의한 기능적 한계로 나눌 수 있다. 하지만 보다 본질적인 제도적 한계는 R&D 거버넌스가 무엇인지, 어떤 역할을 담당해야 하는지에 대한 개념화 및 공론화가 이루 어져 있지 않다는 데에 있다. 나아가 농식품 R&D의 컨트롤타워로서 농과 위가 담당해야 할 과업에 맞게 거버넌스가 제도화되어 있지 못한 데 있다.

농과위의 제도적 한계는 농과위가 농림식품분야의 국가과학기술심의회 (국과심)로 제도화되어 있지 않다는 점이다. 농과위가 농림식품분야의 국과심으 로 자리매김하지 못한 것은 농과위의 심의권한이 국과심에 비해 제한적일 뿐 아니라, 농과위와 국과심과의 관계가 제대로 설정되어 있지 않기 때문이다.

제도상에 나타난 국과심과 농과위의 심의사항을 비교해 보면, 국과심은 과학기술 관련 정책 또는 계획의 수립‧조정과 연구개발사업의 예산 배분 및 조정, 그리고 기술혁신의 지원 등을 주로 심의한다. 반면에 농과위는 R&D 정책의 수립‧조정도 심의하지만, 심의항목 수로 볼 때 국과심에 비 해 상대적으로 연구개발사업의 평가와 성과관리를 심의하는 것에 더 큰 비 중이 주어져 있고 예산심의에 있어서도 예산투자의 방향만 심의하는 것에 그치고 있다. 한마디로 농과위는 농림식품분야 R&D 정책의 방향을 제시 하고 그러한 방향에 따라 R&D가 추진되도록 유도하는 수단(예산배분권) 을 충분히 보유하고 있는 체제로 제도화되어 있지 못하다. 또한 농과위와 국과심이 어떠한 제도적 연관관계를 갖고 있으며, 이들 간에 어떠한 역할

제도상에 나타난 국과심과 농과위의 심의사항을 비교해 보면, 국과심은 과학기술 관련 정책 또는 계획의 수립‧조정과 연구개발사업의 예산 배분 및 조정, 그리고 기술혁신의 지원 등을 주로 심의한다. 반면에 농과위는 R&D 정책의 수립‧조정도 심의하지만, 심의항목 수로 볼 때 국과심에 비 해 상대적으로 연구개발사업의 평가와 성과관리를 심의하는 것에 더 큰 비 중이 주어져 있고 예산심의에 있어서도 예산투자의 방향만 심의하는 것에 그치고 있다. 한마디로 농과위는 농림식품분야 R&D 정책의 방향을 제시 하고 그러한 방향에 따라 R&D가 추진되도록 유도하는 수단(예산배분권) 을 충분히 보유하고 있는 체제로 제도화되어 있지 못하다. 또한 농과위와 국과심이 어떠한 제도적 연관관계를 갖고 있으며, 이들 간에 어떠한 역할