이 연구에서는 농산촌 지역혁신을 지역이 직면한 문제에 대해 ‘새로운’
시도나 접근방법을 통해 해결하려는 집합행동으로 이해한다. 따라서 사 례들에서 드러나는 문제의 유형과 새로운 접근방법의 내용이 무엇인가 를 살펴볼 필요가 있다. ‘새로운’ 접근방법이 가지는 속성들을 상대적으 로 비교하기는 어렵다. 그 속성은 객관적으로 지표화하기도 어렵다. 대 개의 경우 사회 구성원들의 인지적 차원에서나 비교할 수 있기 때문이
22 기본 텍스트로 활용한 사례 조사 보고서 가운데 필요한 부분만 본문에 인용하 고, 각 사례의 핵심 내용을 간추려 <부록 1>에 실었다. 사례 조사 보고서는 이 보고서와는 별도의 자료집으로 발간하였다.
다. 그러나 적어도 사례들에서 발견된 시도나 접근방법이 관행적인 것 들과 비교할 때 어떤 측면에서 새로운 것인지 살펴볼 수 있다.
사례 지역의 지방자치단체 또는 주민이 직면했던 현안을 크게 ‘지역 주민 참여’, ‘지역 이미지 강화’, ‘지역 주민의 경제활동’, ‘기타(환경, 교 육, 복지)’ 등 4개 영역으로 구분할 수 있었다. 그리고 각 영역에서 제기 되었던 현안들과 그 현안을 해결하기 위해 시도된 ‘새로운’ 접근방법들 을 분류하고 관행적 접근방법과 비교하였다.
23
관행적 접근방법이 나쁘다고 말할 수는 없으나, 그것들은 종종 현재 농산촌 지역사회의 요구를 충족하기에는 부적합한 것으로 비판을 받기 도 한다. ‘새로운’ 접근방법들은 우연의 산물이 아니다. 적어도 1990년 대 중반 지방자치제가 실시되기 전에는 사실상 존재하지 않았던 새로운 기회를 현재의 농산촌 지역들이 발견하고 있으며, 그 기회들은 한국 사 회 전체가 경험하고 있는 변화에 동반하여 출현한 것이기 때문이다.
2.1. 지역 주민 참여와 관련된 새로운 접근방법
지역 주민 참여와 관련하여 사례 지역에서 시도한 새로운 접근방법들 은, 이제는 그 효과를 의심받고 있는 몇 가지 관행적인 접근방법들에 대 한 대안적 실험이라고 이해할 수 있다. 농산촌 지역개발의 관행적 접근 방법에서 나타나는 특징은 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 하나는 ‘지 역발전 전략 개발에의 주민 참여’와 관련된 것이며, 다른 하나는 ‘지역 혁신 분위기 조성’과 관련된 것이다.
23 다음 절부터 제시하는 ‘새로운 접근방법’들이 현재 우리나라 농산촌 지역에서 발견할 수 있는 혁신적인 농촌개발 활동들을 모두 포괄하는 것은 아니다. 불과 21개 사례 지역에서의 조사에 기초한 것들일 뿐이다. 하지만 그 내용들은 지역 의 문제 해결을 위한 새로운 수단을 찾는 여러 농산촌 지역에 좋은 벤치마킹 자료가 된다. 그러한 벤치마킹을 돕기 위해 구체적인 내용을 체계적으로 정리 하여 ｢지역혁신활동 가이드북｣이라는 제목의 자료집으로 발간하였다.
주민이 농산촌 지역발전 전략 개발에 참여
우리나라 농산촌 지역에서 흔히 발견할 수 있는 지역발전 전략 수립의 관행적 접근방법의 특징은 네 가지이다. 첫째, 주민의 요구나 아이디어 를 수렴하는 절차를 등한시하는 하향식 계획을 한다. 둘째, 지역경제 발 전 전략 구상에 있어서 농업, 제조업, 서비스업을 각각 분리하여 다루거 나 농업부문 안에서도 품목별로 다루는 ‘부문별 접근방법(sectoral approach)’을 취한다. 셋째, 지역발전 전략을 계획하거나 계획된 내용을 실천하기 위해 인적 자원을 조직하는 일에는 상대적으로 무관심하다.
넷째, 추상적인 언술로 표현되는 지역발전 계획에서 목적은 있으나 구 체적인 목표는 부재한 경우가 많다. 또는 선언적 수준에서 설정된 정책 목표와 그것의 실천 수단 간의 괴리가 발생하는 경우도 많다.
관행적 접근방법들로는 자원을 효과적으로 동원할 수도 없고 문제 를 해결할 수도 없다. 농산촌 지역의 다양한 행위자들을 연계함으로써 얻을 수 있는 시너지 창출의 기회를 놓치기도 쉽다. 그리고 계획이 ‘서 류상의 계획(paper plan)'으로 남을 뿐 실천적으로 지역의 변화를 가져 오지 못하는 경우가 많다. 그러나 이 연구의 지역혁신 사례들에서는 관 행적 접근방법의 한계를 극복하려 한 ‘새로운’ 시도들이 발견되고 있 다.
지방자치단체의 장기 발전 계획을 수립하는 과정에 있어 아래로부터 의 참여를 필수 조건으로 하는 조례를 제정한 사례가 있었다[A11]. 민간 부문과 공공부문의 파트너십 관계에 기초하여 자문조직을 구성하여 의 견을 수렴한 경우도 어렵지 않게 찾아볼 수 있었다[A2, A6, A9]. 지방자치 단체가 지역의 여론 지도자들로부터 자문을 구하는 일은 흔히 볼 수 있 다. 기존의 자문활동은 대체로 개발활동의 주체가 공공기관이 되고 여 론 지도자들이 가끔 모여서 수동적으로 자문을 제공하는 형태이다. 그 러나 이러한 자문활동은 진정한 의미의 파트너십 관계에 기초한 것이라 보기 어렵다. 이 연구에서 조사한 지역혁신 사례들에서는 주민이 적극 나서서 지역 문제를 진단하고 대안을 모색하기 위한 논의를 지속적으로
그리고 잦은 빈도로 전개하고, 거기에 지방의 공공조직이 함께 참여하 는 형태의 ‘계획 집단’을 운영하고 있다. 조례를 제정하거나 주민 참여 형 계획 집단을 구성하는 것 이외에도, 지방자치단체가 주민 요구와 의 견 수렴을 위한 별도의 조직을 만들어 운영한 경우도 있었다[A10, A11, C5]. 예를 들어, 장수군은 환경농업을 중심으로 하는 지역농업 시스템을 구축하기 위해 ‘지역순환농업 사업 추진단’이라는 조직을 만들었다. 이 사업 추진단은 각종 정책 사업들을 실제로 집행하며, 민간 활동가들을 고용하고 있다. 그들은 지역 내 농가들을 수시로 방문하여 의견을 청취 하고 요구를 수렴하는 업무를 수행하고 있다.
또한 지역발전 전략 수립에 있어 관행적인 접근방법들이 ‘부문’의 관 점에 기초하고 있었던 반면, 조사했던 지역혁신 사례들에서는 종합적이 거나 다부문적인 관점에 기초한 계획 활동들을 하고 있었다. 농촌개발 활동에 있어 지방 수준에서의 집합행동과 연대를 창출하는 것은 매우 중요한 과제이다. 게다가 최근에는 여러 부문의 행위자들이 수평적으로 연대하여 지역발전 전략을 수립하고 실천함으로써 시너지를 창출하려 는 다부문적 농촌개발 접근방법이 요구되고 있다. 시너지는 둘 이상의 실체들 간의 연계를 토대로 그 실체들이 개별적으로 활동했을 때 얻을 수 있는 효과보다 더 많은 효과를 산출하는 것[E(a+b)>E(a)+E(b)]이라 고 정의할 수 있다. 조사한 사례들 중에 계획 단계에 여러 부문의 행위 자들이 참여하게 함으로써 처음부터 시너지 창출을 염두에 두고 종합적 인 계획을 시도한 경우를 여럿 찾아볼 수 있었다[A2, A3, A10, A11]. 또는 여러 부문 행위자들 간의 연대를 전제로 하는 활동들로 지역발전 전략 의 내용을 구성함으로써, 사업 실행 단계에서의 다양한 주체들의 참여 와 그것을 통한 시너지 창출을 목표로 하는 경우도 있었다[A4, A6, A9, A10, A11, C1, C5].
지역발전 전략의 실천 가능성을 높이기 위해 목표를 구체적으로 설 정하려는 노력도 발견할 수 있었다. 함양군[A7]의 경우, ‘100+100 혁신 운동’을 시작하면서 연간 1억 원 이상의 소득을 올리는 농가를 100농가 이상 육성하겠다는 목표를 설정하였다. 이와 유사하게 장수군[A10]도
‘5․3 운동’을 내걸면서 연간 5,000만 원 이상의 소득을 올리는 농가를 3,000농가 이상 육성한다는 목표를 정하였다. 이처럼 구체적인 수치로 농촌개발 활동의 목표를 제시하려면 사전에 충분한 기초 조사와 대안들 의 실천 가능성 여부에 대한 치밀한 검토가 필요하다. ‘기초 조사 - 계획 의 타당성에 대한 깊은 검토 - 구체화된 발전 목표 설정’으로 이어지는
‘새로운’ 시도들을 일부 사례들에서 발견할 수 있었다.
지역혁신 분위기 조성
새로운 시도와 접근방법을 통해 농산촌 지역이 당면한 문제를 해결하려 할 때, 초기에 봉착하는 문제는 혁신 분위기가 조성되어 있지 않다는 점 이다. 공공부문의 정책사업을 통해 새로운 개발활동을 하려 할 때 지역 주민이 가지는 관행적인 태도는 ‘공공부문 보조금에 대한 의존적 기대 감’이라고 말할 수 있다. 한편, 지방자치단체가 지역 주민의 역량을 과 소평가한 나머지 중요한 의사결정이나 사업 실행 과정에 주민을 배제하 거나 참여를 촉진하는 노력에 관심을 덜 기울이는 경향도 있다. 이러한 분위기는 ‘지역발전의 비전(vision)’을 지역사회 안에서 공유하려는 시 도를 차단하는 결과를 가져온다.
이를 극복하기 위한 ‘새로운’ 시도나 접근방법들도 여러 지역에서 찾 아볼 수 있었다. 첫째, 주민 요구와 의견을 수렴하기 위한 대화나 토론 의 기회를 크게 확대한다[A3, A10, A11, C1, D2]. 둘째, 지역 상황을 깊이 있게 진단하고 그 진단 결과를 지역사회 안에서 공유하기 위한 의사소 통 전략의 일환으로 지역 외부 전문가를 적극 동원한다[A5, A7, A10, B2, C4, C5]. 또한 신선한 관점과 시각을 가진 지역 외부 인사를 영입하여 농 촌개발 활동에 직접 참여시킨다[A10, A11, C1]. 셋째, 지역발전을 위한 새 로운 활동들에 대해 주민이 긍정적인 태도를 형성할 수 있도록 조직화 된 교육 및 학습 프로그램을 운영한다[A3, A5, A7, A10, A11, B2, C1, C2, C4, C5].
표 4-3. 지역 주민 참여와 관련된 지역혁신활동