현재 기후변화협약체제 내에서 온실가스 감축을 위해 내놓은 전략은 크게 완화(mitigation), 적응(adaptation), 그리고 기술이전 및 재정(technology transfer & finance)로 구분되어 있다. 이 가운데 적응과 관련된 조항은 제4조 제1항a, 제1항d, 제1항e, 제1항f, 제4항, 제8항, 제9항 등에서 다루고 있다.
유엔 기후변화협약 제4조 공약을 살펴보면, 해양수산 분야와 관련된 내용 을 포함하고 있다. 즉, ‘온실가스 흡수원 및 저장소로서의 해양과 연안에 대한 지속적인 관리와 보전 촉진’, ‘기후변화에 대한 조사와 체계적인 관측, 통합자료 보관소의 설치’, ‘기후변화 영향에 대한 적응대비와 협력’ 등을 강조하고 있다. 특히, 협약 제4조 제1항d22)에서는 생물자원· 산림 · 육상과 더불어 해양, 연안 및 해양생태계의 온실가스 흡수 및 저장기능에 주목하 고 있다. 즉, 각국은 서로 협력하여 해양 · 연안 공간 및 해양생태계를 적극 적으로 관리하고 보전해야 한다는 점을 강조하고 있다. 한편, 협약 제4조 제1항b에서는 “기후변화에 대한 충분한 적응이 용이하도록 하는 조치를 포 함한 국가차원의 적절한 지역적 계획을 수립· 실시하고, 이를 공표하며 정 기적으로 갱신한다”라고 규정하고 있다. 이 조항을 근거로 우리나라는 2008년부터 ‘국가 기후변화 적응 종합계획’을 수립하여 기후변화 적응정책 을 추진해 오고 있다.23)
또한, 제4조 제1항e에서는 “기후변화의 영향에 대한 적응”을 준비하는 데 각국이 협력하도록 규정하고 있으며, 제4조 제1항f에서는 관련 사회·경 제 및 환경정책, 조치 등을 취함에 있어서 가능한 한 기후변화를 고려하며,
sponsibilities and respective capabilities and their social and economic conditions
22) 생물자원 · 산림 · 해양과 그 밖의 육상 · 연안 및 해양생태계 등 몬트리올 의정서에 의하여 규제되지 않는 온실가스 흡수원과 저장소의 지속가능한 관리를 촉진하고 또한 적절한 보 전 및 강화를 촉진하며 이를 위해 협력한다(유엔 기후변화협약 제4조 제1항d.).
23) 박수진 · 정지호, 전게서, p.88.
제 2 장 기후변화 적응 관련 국제적 논의동향 17
기후변화를 완화하고 이에 적응하기 위한 사업과 조치가 경제·공중보건 및 환경의 질에 미치는 부정적 효과를 최소화할 수 있도록, 예를 들어 영향평 가와 같은 국가차원의 조치가 수반되어야 한다는 점도 강조하고 있다.
요컨대, 기후변화협약에서 정의하고 있는 적응은 ‘기후변화를 야기하 는 요소들과 그로 인한 영향에 대한 생태적· 사회적 · 경제적 적응’을 가리 키며, 잠재적 위협에 대응하는 변화 및 기후변화를 새로운 기회로 삼고자 하는 포괄적인 의미를 함축하고 있다고 볼 수 있다.24)
그림 2-1 유엔기후변화협약에서 정의하는 기후변화적응
기후변화에 대한 적응은 한 국가, 한 분야, 또는 한 주기에서 그치는 것이 아니라, 지속적인 협력체계가 필수적이다. 즉, ‘관찰(observation)’, ‘평 가(assessment)’, ‘계획(planning)’, ‘실행(implementation)’, ‘모니터링과 평가 (monitoring & evaluation)’로 이루어지며, 각 단계에서는 이해관계자들의 참 여와 포괄적인 지식관리체계가 필수이다(그림 2-1. 참조).
24) Adaptation according to UNFCCC: “Adjustments in ecological social or economic systems in response to actual or expected climatic stimuli and their effects or impacts... refers to changes in processes, practices, and structures to moderate potential damages or to benefit from opportunities associated with climate change”
18 해양수산 분야 기후변화 적응정책 방향 연구
한편, 기후변화 적응과 관련한 국제적인 논의는 지속적으로 이루어졌 는바, 제7차 당사국총회에서는 ‘최빈국을 위한 국가적응프로그램(National Adaptation Programmes of Action: NAPAs)’, 제12차 총회에서는 ‘기후변화의 영향· 취약성 · 적응에 대한 나이로비 작업계획(Nairobi Work Programme:
NWP)’, 제13차 총회의 ‘발리 로드맵(Bali Road map)’, 제16차 총회의 칸쿤 합의문을 통한 ‘국가적응계획(National Adaptation Plans: NAPs)’, 제17차 ‘더 반 플랫폼(Durban Platform)’을 통해 발전을 거듭하고 있다.
구체적으로 살펴보면, 나이로비 작업계획은 2005년에 출범한 5년 단위 프로그램으로서, 제10차 당사국총회에서 필요성이 제기되었으며, 2006년 제12차 당사국총회에서 최종 확정되었다. 나이로비 작업계획은 협약 당사 국에게 기후변화가 미치는 영향, 취약성, 적응에 대한 이해를 제고하고, 평 가역량을 향상시키기 위한 실무적인 적응조치 가이드라인을 작성하는데 목적이 있었다. 나이로비 작업계획에 따른 적응조치는 개발도상국, 최빈국, 군소도서국가들이 핵심적인 적용대상이 된다.
2007년 제13차 당사국총회에서 채택된 발리로드맵 상에는 ‘발리행동 계획(Bali Action Plan)’과 포스트교토체제에 대한 행동계획이 포함되어 있 다. 즉, 교토의정서 이행기간이 끝나는 2013년부터 기후변화협상에 대한 체 제를 어떻게 운영할 것인지에 대한 당사국 간의 합의를 도출하기 위한 행 동계획 성격을 갖고 있었다. 발리행동계획 상에서는 2009년에 개최되는 제 15차 당사국회의까지 국가간 합의를 도출하도록 하였으나, 선진국과 개도 국의 의견대립으로 합의 도출에 실패하였다. 발리행동계획을 통해 국제사 회는 적응정책이 선진국 보다는 개발도상국, 최빈국, 군소도서국가에게 시 급한 문제라는 인식을 같이 하였다. 그것은 해수면 상승, 침수, 침식 등의 기후변화 문제가 개발도상국 등에 미치는 영향이 더욱 심대하다는 점을 지 적한 것이라고 생각된다. 2010년에 멕시코에서 개최된 제16차 당사국총회 를 통해 당사국들은 ‘칸쿤합의(Cancun Agreements)’를 도출하였는바, 기후변
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화에 대한 개도국의 대응역량을 높이기 위해 2012년~ 2020년 까지 연평균 1,000억 달러의 ‘녹색기후기금(Green Climate Funds)’을 조성하여 개도국을 지원하기로 결정하였다.25) 다만, 칸쿤회의에서도 포스트 교토체제에 대한 논의는 지지부진하였으며, 당사국의 참여를 강제하지 않는다는 원론 수준 의 합의를 도출하는데 만족하여야 했다.26)
2011년 남아공화국 더반에서 개최된 제17차 당사국총회에서는 2020년 이후 미국, 중국, 인도 등 ‘모든 당사국이 참여하는 새로운 단일 기후변화 체제인 더반 플랫폼(Durban Platform)의 설립’에 합의하였다. 이후 2012년 카 타르 도하에서 개최된 제18차 당사국총회에서는 2012년 12월로 종료되는 1 차 공약기간과 관련하여, 2013~2020년까지 8년 동안 2차 공약기간을 설정 하는 교토의정서 개정안을 채택하였다.27)
그러나, 미국, 일본, 러시아, 캐나다, 뉴질랜드 등이 2차 공약기간에 불 참을 선언하였고, 참여를 결정한 국가가 배출하는 온실가스 배출량이 전 세계 배출량의 15%에 불과해 그 효과 측면에서는 미흡하다는 평가를 받고 있다. 한편, 2014년에 중간평가를 도입하기로 하고, 선진국은 2020년까지 1990년과 비교해서 25~40%의 감축을 목표로 노력하기로 결정하였는바, 제 18차 당사국총회는 기후변화체제의 중요한 전환점이라고 평가할 수 있다.
2014년 12월 1일부터 13일 동안 페루 리마에서 개최되었던 제20차 당 사국 총회에서는 Post-2020 新기후체제의 첫 번째 단계인 ‘국가별 기여보고
25) 2010년 12월 멕시코 칸쿤에서 선진국들이 2012~ 2020년까지 연간 1,000억 달러의 재원을 조성하는 녹색기후기금(GCF)을 유엔 상설기구로 설립하는 데 합의하였고, 2011년 12월 남 아프리카공화국 더반에서 기금설계방안을 채택하였다. 녹색기후기금은 '제2의 세계은행 (WB)'으로 불리며, 지구환경기금과 같은 기존 유엔기금과 달리 온실가스와 기후변화 대응 에 재원을 집중적으로 투입한다는 점에서 특징이 있다. 2013년 우리나라 송도에 녹색기후 기금 사무소가 개소되어 운영되고 있다.
26) 2010년 칸쿤 당사국총회에서는 전지구 평균 기온 상승을 산업혁명 이전 대비 2℃ 이내에 서 억제하는 것을 합의했다. 기상청 누리집(www.kma.go.kr) 자료 참조.
27) 외교부 홈페이지, 기후변화협상 자료(http://www.mofa.go.kr/trade/greengrowth/climatechange) (2014.12.20. 방문).
20 해양수산 분야 기후변화 적응정책 방향 연구
서(Intended Nationally Determined Contributions：INDCs)’의 제출과 2015년 합 의28) 협상문 요소 등을 주요 내용으로 하는 ‘리마 결정문(Lima Call for Climate Action)’을 채택하였다. 적응정책과 관련해서는 ‘녹색기후기금(GCF:
Green Climate Fund)’에 대해 호주가 2억 호주달러, 벨기에가 51백만 유로 등의 공여약속을 발표함으로써, 녹색기후기금 초기 재원이 약 102억 달러 규모로 증가하였다. 녹색기후기금은 제16차 당사국총회에서 채택된 ‘칸쿤 합의(Cancun Agreement)’에 따라 설치된 것으로, 개도국의 온실가스 감축 · 적응 활동을 지원하기 위한 중요한 재원이다.29)